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李 卉 西安翻译学院基础课部 710105
【文章摘要】
行政指导作为一种新型行政手段，是在计划经济体制向社会主义市场经济的逐步转变过程中，日益引起人们的关注并不断发展起来的。本文从行政指导的概念、特点入手，结合我国实施行政指导的现状，具体分析了行政指导在制度设计和具体运作过程中存在的问题，并提出了相应的对策和建议，以期完善我国的行政指导制度。
【关键词】
行政指导；现状；完善
1 行政指导的概述
行政指导是伴随着市场经济的高度发展，在经济、政治、文化等多方面因素的作用下，在市场功能、政府角色和行政制度不断演进的过程中产生的，随着行政领域的不断拓宽，行政事务的日渐繁杂而逐渐发展起来的。具体而言，为了发挥行政机关的主动积极管理职能，调动公民自觉协助行政机关行政行为的积极性，并适应产业指导、教育与就业指导、信息指导等行政管理领域的发展和需要，行政机关在进行行政管理时开始采用引导、指导、鼓励等弱化其强制性的方式，从而产生了行政指导。
行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。对于行政指导的特点，学界有很多争论，这里将行政指导的特点概括为以下几点：
第一，行政指导具有非强制性的特点，这是其最典型的特征。行政主体掌握着信息、技术等资源优势，而且与行政相对人之间的地位也是不平等的，所以难免在行政指导中渗透着强制性的色彩。即使这样，行政相对人如果不按照行政指导的要求去执行，行政主体也不能运用国家强制力去保证行政指导内容的实现。第二，行政指导具有行为引导性的特点。行政主体以一定的行政指导方式，向相对人提供一定的行为方向和模式，引导相对人进行活动以达到行政主体的预期目标。第三， 行政指导具有协作性的特点。行政指导的前面两个特点决定了行政指导内容的实现完全依靠行政相对人的配合与协作。行政机关应该与行政相对人沟通使相对人对行政指导的内容有全面的理解并认识到该指导对个人利益或公共利益所带来的效益，从而自觉接受行政指导。第四，行政指导具有服务性的特点。行政主体以其对信息、公共资源的占有优势，对相对人进行行政指导，其目的是为了服务于社会公共利益和相对人个人利益。第五，行政指导具有指导方优势性的特点。行政指导要求行政指导行为主体具有公共信息优势性，能够掌握最新资讯记忆市场要求，以保障实施行政指导能够达到预期的行政目的。行政机关正好具备了这一要求， 其具有由其权力背景带来的权威地位，在经济、资讯、信息等资源方面占有优势地位，在市场竞争中处于超脱中立的地位。
2 我国行政指导的现状分析
在社会主义市场经济体制下，行政指导这种灵活的新型行政手段被广泛运用，在很多方面都发挥了积极的作用，但是在其制度设计方面和实际运作过程中也存在着一些问题。
2.1 我国行政指导在制度设计中的问题
宏观地看, 在我国行政指导的制度设计中存在的问题主要是立法层面上的缺陷。第一，我国没有一部完整统一的有关行政指导的法律，更没有关于行政指导的程序的法律规范。虽然我国宪法、法律、行政法规和部门规章均对行政指导作出了规定，但是这些规定的都较为笼统、简单，缺少可操作性的程序规定，给行政主体留下相当大的自由裁量的空间。
第二，行政指导制度中缺少对行政指导监督机制的规定。由于行政指导的灵活性、自由裁量性，因此对其就需要进行监督制约。这一现象在产业指导方面表现得尤为突出，产业政策本身属于一种选择性的政策，无论是支持某些行业发展的政策，还是限制某些行业发展的政策，都会使经济活动中某些主体受益的同时，使另一部分主体受到损害。这时就需要相关监督制约机构对行政指导行为进行约束，保护行政相对人和利害关系人的利益。
第三，在行政指导的救济上，一方面当行政指导对行政相对人的权益造成实质性损害时，由于我国现行法律制度并未对行政指导的行政复议和行政诉讼救济做出明确具体的规定，这就使得行政相对人很难通过行政复议和行政诉讼获得法律救济。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1 条第2 款第4 项规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另一方面，行政指导的责任制度不健全。仅《中华人民共和国农业技术推广法》中有关于错误行政指导赔偿责任的规定。当行政指导出现错误时，实施行政指导方对于相对人因此受到的损失应该承担相应的责任，否则会导致行政机关滥用行政指导权而不会受到法律追究。所以从这两个方面完善行政指导救济制度有利于使相对人得到有效的法律救济，保障其合法利益的实现。
2.2 我国行政指导在具体运行过程中的问题
我国的行政指导制度在具体运行过程中，出现的问题有：一是在具体运作中出现强制行政指导行为。行政机关习惯将行政指导理解为行政相对人必须履行的义务，对不接受行政指导的相对人给予一定处罚使其产生心理压力从而使相对人被迫接受指导。在这种情况下，相关行政主体将行政指导行为按照行政命令操作，使得具有柔性的指导性计划变得具有强制性，这种行政指导行为严重侵害了相对人的自主选择权，违背了行政指导的非强制性特点。
二是行政指导的透明度欠缺，容易导致腐败等问题的产生。在实践中，有些行政主体实施行政指导时没有从公共利益的角度出发，而是掺杂某些不正当因素，没有将行政指导的相关内容以适当方式告知相对人。虽然行政指导不具有强制性和约束力，但为了取得行政指导背后的经济利益，行政相对人有时会采用各种手段对行政指导主体进行拉拢腐蚀，容易造成不正当竞争，导致权钱交易、官商勾结等腐败现象，使得某些行政机关工作人员利用行政指导谋取私人利益。
3 完善我国行政指导制度的对策
面对我国行政指导在制度设计中以及实际运行过程中的问题，为了完善符合我国国情的科学合理的行政指导制度，笔者提出了以下几点对策：
第一，在思想上加强对行政指导的正确认识。我们可以通过开展行政指导制度相关知识的宣传教育，既培养人们的权利观念和民主意识，又使人们对行政指导有一个全面科学的认识。另外，在学界加强对行政指导的理论研究和探讨，为完善行政指导制度提供理论支撑。
第二，加快立法步伐，完善行政指导061
管理纵横
Management
中外企业文化
法律体系。首先，在我国立法机关已经着手制定的行政程序法中应对行政指导行为作出专门规定, 以此来弥补我国缺少行政指导程序方面的法律规范的空白，为正确、规范地实施行政指导行为提供必要的法律依据。其次，在具备各方面条件的情况下，我国可以制定一部专门的《行政指导法》，使行政指导制度系统化。再次，出于对行政指导相对人权利保障的考虑，需要重点加强行政指导救济制度。行政指导在实施的过程中对相对人的合法权益造成实质损害时，相对人需要通过相应救济渠道维护自身权益，因此就需要建立规范化的行政指导救济制度。根据我国的《国家赔偿法》，在可以提起行政赔偿的列举性规定中没有明确列明行政指导行为，只能在概括性规定上找到可以对行政指导行为要求行政赔偿的法律依据。在我国行政程序法专家建议稿中有专家对此提出了相关建议，如行政机关采取或变相采取了强制措施迫使当事人听从、配合行政指导并致使当事人合法权利受到损害的，行政机关应当予以赔偿。当事人听从、配合行政指导后，因行政机关随意改变或否认该行政指导行为致使行政当事人或利害关系人的合法利益受到损害的，行政机关应当予以赔偿。总之，应从不同方面来完善行政指导制度的法律体系，加快健全行政指导制度的步伐。
第三，可以通过建立信息公开和公众参与机制，促使行政指导的过程及其结果透明化。首先，除了国家秘密、商业秘密和个人隐私，行政机关应将一切涉及相对人利益的行政指导信息公开，包括有关该行政指导目的、背景、内容等信息。其次，在行政指导的过程中，行政机关应以书面形式或口头形式告知相对人行政指导的内容、理由等具体事项。行政指导如果采取书面形式的，相对人则享有查阅和复制有关行政指导文书的权利，行政机关应当给予必要的便利。这样一方面可以使相对人充分知情，从而作出符合行政指导方向的行为选择，另一方面可以防止滥用行政指导权，保障行政指导行为的透明化。再次，在行政指导制度中广泛引入听证程序。对于影响多方面利益的行政指导，行政机关应在行政指导实施前依据听证程序主动或者根据相对人申请举行听证会，使行政相对人可以行使参与权、知情权。此外，为了完善我国行政指导制度，有学者提出还可以建立行政指导咨询机制、行政指导奖励机制等。
4 结语
随着市场经济体制的确立和政府职能的转变，行政指导行为已经越来越多地受到人们的关注并被广泛地运用于行政管理领域，但是，在行政指导的制度设计和具体运行过程中都存在着一些问题，为了顺应依法治国和依法行政的要求，我们应当完善和健全适合我国国情的行政指导制度，推动我国行政民主化的进程。
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【作者简介】
李卉，女，1985 年出生，硕士研究生， 助教，研究方向：经济法学
