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水利工程环境影响评价法制的缺陷与对策
水利工程环境影响评价法制的缺陷与对策 摘要:随着水利工程建设数量的迅速增加，建立和完善我国的水利工程环境影响 评价法制显得十分紧迫。文章以水利工程环境影响评价法制相关概念为研究起点， 结合我国水利工程建设的实际情况，深入分析了我国水利工程环境影响评价法制 存在的主要缺陷，指出了完善我国水利工程环境影响评价法制的相关对策。关键词:水利工程;环境影响评价;法制研究 水利工程并不总是有利的，特别是建设过程中和建成后对流域内资源、生 态因素的整体改变必然造成不同程度的环境影响［1］。国际大坝会议连续将环 境问题作为研讨主题，也从侧面说明水利工程环境影响的重要性和紧迫性。我国 虽然已经建立起环境影响评价法制，但是政府、社会和企业往往基于水利工程的 重要经济价值，而忽略其环境影响法制。因此，进一步分析和完善我国水利工程 环境影响评价法制，对激发工程建设方的环境责任意识，实现环境影响评价法制 的对水利工程建设的规范作用具有重要意义。
1水利工程环境影响评价法制的概念基础 1.1水利工程 水利工程又称水工程，是通过控制与调配自然界的各种水资源，实现除害 兴利目的而建设的工程［2］。水是生命之源，是人类生产和生活必须的基本资 源，但是自然界的水资源状态并不完全符合人类需求。通过修建水利工程，可以 有效控制水流，调节和分配水量，防止洪涝灾害，使有限的水资源满足人类生活 和生产的需要。
1.2环境影响评价 环境影响评价(EnvironmentalImpactAssess-ment)简称环评(EIA)，是一项旨 在对环境影响进行有效控制，减少建设项目环境污染和影响，维护人类健康和生 态平衡的制度［3］。具体而言，环境影响评价就是对新建工程项目可能对周围 环境造成的不利影响预先进行评估，并根据评估结果对原计划进行修改，以期将 环境不利影响降到最低程度。环境影响评价作为一种导向性的评价，不同国家对 环境影响评价的格式和规范往往也有所不同。
1.3环境影响评价法制法制可谓是一个历史悠久的名词，这也造就了人们对其意义和作用上的理 解有所不同。本文中的法制侧重于国家的法律制度，也就是环境影响评价领域的 相关法律制度。我国的环境影响评价制度始于20世纪九十年代初期，1992年水利 部和能源部联合颁布的SL45-92《江河流域规划环境影响评价规范》可谓开创了 我国环境影响评价的制度建设先河。随后，人大常委会和国务院又制定和颁布了 一系列的相关法律法规，我国的环境影响评价制度逐步确立。另一方面，由于缺 乏严格的监督机制，环境评价在一些地方仍然形同虚设，并为此付出了沉重的环 境代价。
2我国环境影响评价法制的缺陷 2.1重形式、轻结果的倾向突出 截止2014年底，我国共有212万多个建设项目依据环境影响评价制度进行 了环评，环评覆盖率达到了99.7%，环境影响评价工作取得了长足的进展［4］。
另一方面，环境影响评价领域重形式、轻结果的倾向依然突出。例如，在2005 ～2015年的10年间，国家环保总局通过历次环境影响评价执法检查活动共清查出 水电领域的违法开工项目521个。其中的大部分项目已经通过项目立项审批，但 是环境影响评价报告都没有得到相关部门的批准。
2.2公众参与度低、实际效果不佳 我国早在2006年就颁布和实施了《环境影响评价公众参与暂行办法》，而 《环评法》也赋予社会公众参与环境影响评价的基本权力，但是在实际执行过程 中仍然存在诸多缺陷［5］。例如，我国社会公众参与水利建设项目环评的范围 过窄，不利于监督功能的有效发挥;公众参与的时间往往在项目审批与公示期间， 参与的时间过晚;此外，还存在参与方式单一，参与程序缺乏规范和法律保障等 一系列问题，所有这些都影响到公众参与的积极性和实效性。
2.3环境影响评价法的对象、内容和程序存在不足 首先，我国水利工程建设项目的环境影响评价对象在范围上仍存在局限性。
例如，现行的立法仍然没有将重大的决策和相关政策的制定和实施列入评价范 围;在环境影响评价中缺乏覆盖各个建设阶段的评价，比如项目建成后的跟踪评 价与后评价等。其次，在评价内容方面，替代方案作为环境影响评价的重要内容 一直为发达国家重视，但是我国的《环评法》中并没有对替代方案做出明确界定。最后，在评价程序方面，我国在水利工程建设领域由于缺乏有效的听证会制度， 不能保证环境影响的评价单位本身的独立性和中立性，在环评报告的审批方面还 存在诸多问题，并最终影响环评结论的科学与公正。
2.4缺乏环境公益诉讼法制保障 由于缺乏相应的法制保障，我国水利工程建设环境公益诉讼仍然存在诸多 困难，主要表现在以下几个方面:首先，由于起诉资格的限制，使诸多致力于环 境公益的社会人士被阻挡在利用法律手段维护环境的大门之外。其次，高昂的环 境诉讼费用也影响了社会公众提起公益诉讼的愿望。因为提起诉讼就需要经济投 入，不仅需要缴纳诉讼费，还包括律师费、交通食宿等诸多费用，这不是个人或 社会团体能够承受的。最后，由于环境污染或破坏造成的社会公众利益损害之间 的因果关系判断对专业技术要求很高，需要专业的环境监测机构提供。因此，环 境公益诉讼普遍面临着取证难的问题。
2.5缺乏有效的司法监督机制 我国的环境影响评价监督主要通过环保部门的行政监督来完成［6］。当 前，我国的环保部门和水利工程建设单位在环评工作上属于具有行政上下级的特 殊关系，这也就造成环保部门和建设单位都将环评工作视为一种“任务”或“程序”， 这极大影响了环评工作的作用。由此可见，单纯依靠行政监督并不能达到目的， 在水利工程环境影响评价领域引入必要的司法监督机制势在必行。
3水利工程环境影响评价法制的完善 水利工程环境影响法制的完善，必须要依靠科学的、可实施的制度作为保 障。不仅需要通过立法规范水利工程参与方的法律行为，还要从司法和执行角度 完善各种保障制度。
3.1加强法制建设，明确各方法律责任 当前，我国的水利工程建设已经跨越了资金约束和市场约束阶段，逐步迈 进生态与环境约束阶段［7］。保护好流域生态环境，建设与生态和谐共生的水 利工程成为必然趋势。鉴于水利工程建设与环境影响的特殊性，制定一部专门的 《水利工程环境影响评价法》尤为重要。而在这部法律中，必须要对水利工程各 参与方的法律责任进行明确界定。首先，必须要明确行政机关特别是水利、环保 机关的法律责任，通过明确行政机关在环保职责和社会监督权，促进行政机关加大环境执法力度。其次，水利工程参建方是水利工程环境评价的主体，因此必须 明确它们的环境法律责任，对违法行为采取更为严厉的制裁和惩罚措施。最后， 要从法律层面保障普通社会公众的环境监督权利，提高他们的环境意识和法制观 念，充分发挥社会公众的监督作用。
3.2完善公众参与制度 缺乏有效的参与机制和参与意识不强是我国社会公众参与水利工程环境 影响评价的主要问题［8］。在完善社会公众参与制度方面，首先要完善公民的 环境权，特别是环境知情权、环境决策的参与权以及环境公益诉讼权。这就需要 水利工程环境影响评价的资料和信息、环境调查报告以及环境决策信息等都要及 时向社会公众公开。在保证知情权的基础上，让公众参与充分参与环境影响报告 书的制定，保障公众的参与权与决策权。其次，要加强社会宣传，进一步强化社 会公众的环保意识，主动参与到水利工程环境影响评价中去。
3.3完善我国的听证会制度 听证会制度是形成政府、公众与社会之间良性互动，保障水利工程环境影 响评价效果的重要制度。在听证会制度建设上，首先要切实落实回避原则，由环 保部门组织，保证听证会的客观公正。其次，在听证过程中要保证所有参与着的 知情权、发言权和申辩权，保证听证会不流于形式。再次，完善听证会的资格审 查制度，本着自愿参与的原则，采取随机抽样与民主选举的方式获取听证代表， 保证听证会能反映广大社会公众的真实意见。最后，要完善听证会的反馈机制， 使公众能够及时获取环评意见的实施过程与效果。
3.4建立和完善水利工程环境公益诉讼制度 首先，要尽快将公民的环境权益纳入水利建设项目环境影响评价的法律保 障范围，为环境公益诉讼的启动提供法律依据。其次，在诉讼程序方面，适当放 宽起诉资格限制，对损害环境的行为和民事主体，任何社会公众都可以提起公益 诉讼。再次，要进一步完善法律救济制度，尽量减轻环境公益诉讼者的经济负担。
最后，对环境公益诉讼行为采取举证责任倒置，解决举证难的问题。
3.5建立水利工程环境影响评价的司法审查制度 司法审查制度是国家权力对国家权力的约束，将司法审查制度引入水利工 程环境影响评价领域，有助于司法权和行政权在水利工程环境影响评价方面的平衡。具体而言，就是通过司法机关对水利工程项目的审批、环境影响评价审核等 一系列行政行为的监督、审查和纠偏司法审查制度的引入有助于克服我国行政机 关和部门自己制定规范性文件，同时自己又执行这些文件的弊端，促进水利工程 环境影响评价水平的提高。
4结语 我国作为世界上最大的发展中国家，水利工程建设领域还存在诸多问题， 特别是不论何种开发方式，都不可避免的对周边生态环境造成影响。面对既要建 设水利工程促进经济和社会发展，又要最大限度降低水利工程项目的潜在环境风 险，建立和完善水利工程环境影响评价法制就极为必要。也只有如此，才能规范 水利工程参与方的环境责任，并为我国的水利工程建设提供法律帮助，确保水利 工程的环境效益，使水利工程能够真正造福于民。
作者:马跃 单位:辽宁水利土木工程咨询有限公司
