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摘要：随着《两岸经济合作框架协议》（ECFA）的完成签署、生效实施，经合会的成立，两岸经济合作迈入新的里程碑。但ECFA的后续协商困境增大，变数增多，尤其是ECFA的未来发展将受到岛内政治变化的重要干扰与影响。
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《两岸经济合作框架协议》（Economic Cooperation Framework Agreement，简称ECFA）于去年6月完成签署，9月正式生效。今年1月1日，两岸经济合作框架协议货物贸易与服务贸易“早期收获计划”全面实施。随后两会框架下的“两岸经济合作委员会”（简称“经合会”）正式成立，将承担ECFA货品贸易、服务贸易、投资与争端解决等协议的后续协商、监督与相关工作及任务。
一、ECFA搭建制度性框架
去年6月底，由大陆海协会和台湾海基会完成签署的《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA），主文本分为“序言”和“总则”、“贸易与投资”、“经济合作”、“早期收获”、“其他”五章，共16条。
在序言中，双方明确了签署协议的相关原则。第一章“总则”提出协议的目标及具体的合作措施。第二章“贸易与投资”规定两岸“不迟于本协议生效后六个月内”就货物贸易、服务贸易及投资三项议题“展开磋商，并尽速达成协议”。第三章“经济合作”提出了未来双方推动经济合作的主要方向。第四章“早期收获”规定双方“在协议生效后的六个月内”对附件一、附件四所列的货物贸易、服务贸易项目实施“早期收获计划”。第五章“其他”则包括了“争端解决”、“机构安排”、“文书格式”、“附件及后续协议”、“修正”、“生效”及“终止”等条款，确定由两岸经济合作委员会负责处理与本协议相关的事宜。
协议还包括五个附件，分别是“货物贸易早期收获产品清单及降税安排”、“适用于货物贸易早期收获产品的临时原产地规则”、“适用于货物贸易早期收获产品清单的双方保障措施”、“服务贸易早期收获部门及开放措施”及“适用于服务贸易早期收获部门及开放措施的服务提供者定义”，对“早期收获计划”降税产品和承诺开放的服务部门、实施方案、相关规则及保障措施等作了具体规定。
从协议文本可以看出，ECFA为推进两岸经济关系正常化、机制化和制度化开辟了道路。一是协议规定要逐步减少或消除彼此间的贸易和投资障碍，创造公平的贸易与投资环境，为推进两岸经济关系正常化提供了重要依据。二是双方承诺在协议生效后的六个月内就货物贸易协议、服务贸易协议、投资相关议题、争端解决程序展开磋商，并尽速达成协议，为建立两岸经济合作机制廓清了方向。三是确定在两会框架下成立两岸经济合作委员会，负责协议的后续磋商和执行等工作，为两岸经贸合作搭建了制度化平台。
同时，ECFA既是一个全面的、综合性的协议，也是一个开放的、渐进的协议，有待通过后续协商及签署单项协议不断充实和完善。
二、ECFA“早期收获计划”如期启动
ECFA“早期收获计划”是为使两岸民众尽快享受到两岸经济合作框架协议的利益，在两岸经济关系实现自由化前的一项开放措施。“早期收获计划”涉及货物贸易与服务贸易，前者主要表现为降税，后者则是指市场开放。
在货物贸易领域，由于税则改变与调整，大陆于1月1日起对台实施的进口早收清单产品由签署时的539项增为557项（产品内容无实质改变），即将有557项台湾产品可以享受优惠关税待遇进入大陆市场，另外还对台湾18种农鱼产品实施单方面零关税进口待遇；台湾对大陆开放进口早收清单产品有267项。根据货物贸易早期收获规定，上述800多项产品将在两年内分三步实现零关税。
台湾企业对享受早收清单的优惠货物贸易非常积极与踊跃。按照ECFA规定，早收清单产品须申领原产地证明书方可享受优惠关税待遇。不到一个月时间就有数百家企业、1 000多件商品申请原产地证明，在1月底前已有271件通过审核。按照2009年两岸经贸统计数据，2011年早收产品对台降税金额可达4.72亿美元。货物贸易早期收获实施后，因大幅降低关税而享有价格优势，有利于台湾的企业和农民扩大对大陆的产品销路，将为台湾经济注入持续发展的新动力，有利于台湾产业的转型升级和岛内产业的均衡发展，还将提升台商、台企在大陆市场的竞争力，带动两岸贸易的增长。
在服务贸易领域，继去年10月28日大陆首批实施会计服务、计算机及相关服务、研究和开发服务、会议服务以及视听服务项下的进口电影片配额等五个部门的服务贸易早期收获开放措施后，今年1月1日起又实施专业设计服务、医院服务、民用航空器维修、银行、证券、保险等六个部门的服务贸易早期收获开放措施，这将有利于台湾业者拓宽在大陆市场的发展空间，为两岸同胞特别是在大陆的台商台胞提供更多更好的服务。台湾方面继去年11月对大陆开放研发服务、会议服务、展览服务、特制品设计服务、大陆华语与合拍电影片后，今年1月1日起进一步开放经纪商服务、运动休闲服务、空运服务业电脑订位系统、银行等，总计九个服务部门。
值得一提的是，随着两岸金融合作协议、金融监管合作备忘录（MOU）及ECFA的相继签署，两岸金融合作业已成为两岸经贸交流与合作的一大亮点。以银行业为例，截至2010年底，大陆已批准6家台湾银行在大陆筹建分行，其中5家已获准开业。另外新批准4家台湾银行在大陆设立代表处；台湾则批准3家大陆银行在台湾设立代表处。根据服务贸易早收清单，大陆银行代表处在台满一年，可申请设立分行。大陆向台湾提供人民币现钞清算业务也已正式实施。大陆银联卡在台刷卡、取现等业务陆续开通。可以预见，长期滞后于两岸经济关系发展的两岸金融合作在今后一段时间将取得重大实质性进展。
三、两岸共组经合会意义重大
根据ECFA第五章第11条“机构安排”的规定，两岸共同成立经济合作委员会，负责协议的相关事宜。经过两会多次协商与共同努力，两岸经济合作委员会（经合会）于1月6日正式成立，成为两岸在两会框架下首次共同组成的工作机构和联系机制。经合会由双方指定的代表组成，主要负责ECFA的落实、监督、解释、通报及争端解决。该会在人员组成上采取双首席代表制，经双方商定，海协会常务副会长郑立中与海基会副董事长高孔廉为委员会会议召集人。大陆方面的首席代表为海协会特邀顾问姜增伟，代表包括商务部、国台办、发改委、工信部、财政部、海关总署、质检总局等七个部门的海协会理事、专家。台湾方面首席代表为梁国新（台湾经济部门负责人）。双方同意，未来可视议题需要调整和增补相关人员。
经合会的主要职能包括：完成为落实协议目标所必需的磋商；监督并评估协议的执行；解释协议的规定；通报重要经贸信息；根据框架协议第10条规定，解决任何关于协议解释、实施和适用的争端。但经合会的功能又不限于上述规定，由此保留了很大的弹性空间。
按照规定，经合会每半年召开一次例会，必要时经双方同意可召开临时会。如需要可下设若干工作小组，各工作小组就本小组负责的单项协议或业务问题进行磋商。经合会根据框架协议推动商签的单项协议，将由海协会与海基会确认并签署。ECFA涵盖两岸间主要的经济活动，与两岸同胞切身利益密切相关。成立由双方指定人员组成的经合会，是推动两岸经济关系制度化的重要进展。这也是两岸六十年合组的首个带有官方色彩的联合委员会，第一次建立了常态化的双向沟通协商平台，将为两岸逐步走向共同治理开辟道路、摸索经验、创造条件。因此，经合会成立的意义远超出了经济层面，有外溢到社会甚至政治领域的想象空间
四、后续协商难度加大
经合会成立后，将就货物贸易协议、服务贸易协议、投资保障协议、争端解决程序展开磋商，并推动互设经贸办事处。
货物贸易协议后续磋商的主要内容包括关税减让或消除模式、原产地规则、海关程序、非关税措施、技术性贸易壁垒等。按照ECFA规定，双方首先需要在两年内分三个阶段将列入早收清单的产品的关税降为零。各方自然都希望将那些向对方出口金额较大的产品列入优先名单，同时设法尽量延长对自身产业冲击较大或较敏感的产品的保护期。这就必然引起内部博弈和双方利益冲突。更重要的是，双方还要循序渐进、逐步减少或消除彼此间各种关税与非关税贸易障碍，扩大相互开放产品范围。除很小比例的敏感项目可予保留外，大多数产品在一定时期内都必须降到零关税。目前，大陆方面已原则上比照其他世界贸易组织（WTO ）会员待遇开放台湾产品进入大陆市场，且实际享有更优惠特殊待遇，而台当局仍将2 000余项大陆较有竞争力的工农业产品列入禁止名单，采取远低于其给予其他WTO会员待遇的歧视性政策，在这种状况下，未来要签署两岸货物贸易协议及确定零关税时间表困难非常大。
服务贸易协议的磋商主要是致力于逐步减少或消除双方之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施，继续扩展服务贸易的广度与深度，增进双方在服务贸易领域的合作，逐年达成双方服务业的相互准入并为对方相关产业在己方市场获得更好发展提供优惠条件。目前的现状是台湾方面更多希望大陆对台开放更多的服务市场，提供更多的优惠措施，却以两岸经济规模与市场差距过大为由不愿对大陆开放更多的服务市场，且实施诸多管制与限制性措施，使得未来服务贸易协议的磋商也面临很大困难与障碍。
两岸投资保障协议很早就已提出，大陆从20世纪80年代开始，也单方面制定了一系列保护台商权益的法规、规章及其细则。随着海峡两岸经济往来日益密切，台商登陆投资规模不断扩大，以及陆资对台投资逐渐增加，如何加强对双方投资的保障，已成为两岸经济合作机制之中颇为迫切之问题。两岸投资保障协议是ECFA后续协商的一项重要内容，也是台湾方面最为关注的重大经济议题。尽管两岸为签署该协议作出了巨大努力，但由于双方在投资保障关注重点与投资争端解决机制等方面存在分歧，导致去年未能完成该协议的签署。如何在重视台商保障权益的基础上，形成互利共识及排除障碍，致力于提高投资规定的透明度，逐步减少双方投资限制，促进投资便利化应是双方共同努力的重要方向之一。若能将国际规则与两岸特色有机结合，两岸投资保障解决机制可望在年内顺利签署。
争端解决机制是ECFA框架下处理两岸经贸争端，落实与实施ECFA相关内容的重要机制，涉及许多国际规则与技术性问题，两岸在这一问题上仍存在不少分歧。以两岸对于双方在WTO体系中的内部关系存在的立场为例，大陆认为，在两岸同属一中、ECFA本身就带有鲜明两岸特色的框架下，双方经贸关系产生的争端，并不必然要诉诸WTO争端解决机构。台湾方面则出于岛内政治需要另有考量。这一分歧不仅凸显两岸关系的复杂，也产生了在ECFA框架下如何适用WTO规则的问题。两岸唯有通过细致的协商，在对“WTO规则的适用范围”作出明确约定的基础上，充分考虑两岸关系的特殊性，才是解决两岸经贸争端及签署相关协议的良策。
总体而言，较之于框架协议，单项协议涉及范围更广，内容也更具体，商谈难度障碍更大，有待双方继续秉持“平等协商、互利双赢、彼此照顾对方关切”的原则，按照“先易后难”的步骤，以更大的智慧、更开阔的胸襟、更务实的态度共同推进后续谈判，签署相关协议，以达成互利共赢的目标。
五、岛内政治因素的干扰令人担忧
相比较而言，两岸无论在“早期收获计划”的落实，还是在ECFA后续协商及协议执行等方面，台湾方面需要面对解决的问题都更多。随着年底“立委”选举与逐渐展开的台湾地区领导人选举的不断加温，岛内政争对ECFA未来走向将产生不可低估的影响。
两岸商签ECFA的过程中，民进党等“台独”势力曾强力抵制和反对，甚至誓言将发起“十年抗争”。但当协议公布后，岛内外一片肯定之声，台湾多数民众认为ECFA对促进岛内经济发展和改善民生有利，迫使民进党鸣金收兵，退出“战场”，在五市选举中刻意回避这一议题。民进党主席蔡英文为打消民众对民进党上台会废除ECFA的担忧，还公开称该党如胜选执政将“延续前朝政策”。但是，该党从一味地非理性反对转向以“谁得利，谁受损”议题操弄民粹，在选举气氛下，必然会给即将就要“见真章”的后续协商增加很大的难度。
在ECFA商签阶段，大陆从两岸关系和平发展的大局出发，充分考虑到岛内经济受国际金融危机冲击较大及岛内各种复杂因素，超越技术层面的障碍，促使两岸直接进入对台湾有利的类似自由贸易谈判，先签署框架性质的协议，并在不要求台湾方面取消对大陆产品和投资歧视性措施等属于“正常化”内容的情况下，以绝对“让利”的姿态，促成早收清单协议，以使台湾相关产业尽早收益。但是，两岸终归都是WTO成员，仍需遵守一些基本规范，双方在后续贸易协商中，依规定必须订出“自由化”时间表。未来，台湾要补的“功课”还有不少，例如，需要逐步调整对大陆产品进口管制，给予零关税；服务贸易及投资市场开放，也必须有类似安排。这或许要经过一个较长的过程，但两岸经贸必须同时超越“正常化”和“自由化”两大关卡，两岸协商也将从大陆单方面“让利”进入双方“换利”阶段，这已无可回避。
更重要的是，ECFA未来前景将在很大程度上受制于岛内政局变化及两岸关系整体形势。假如未来岛内发生政党轮替，新当局不愿接受两会协商的重要前提——反对“台独”、坚持“九二共识”，即使其宣布延续原有政策，ECFA也会变调甚至名存实亡。海协会会长陈云林近期有关“如果有一天反对‘台独’没了，‘九二共识’也没了，可能一切都要重新考虑”的谈话，虽未点ECFA，但显然有很强的针对性。这一重要信息值得外界高度关注。
