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    抗旱防洪 深究非工程措施在防洪抗旱中的作用

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    深究非工程措施在防洪抗旱中的作用

    深究非工程措施在防洪抗旱中的作用 摘要:阐述了非工程措施的内涵及其在防洪抗旱中的作用,以期为全面提高水 旱灾害防御能力,减少灾害损失提供参考。

    关键词:非工程措施;
    防洪抗旱;
    内涵;
    作用 我国是一个自然灾害多发的国家,尤其是水灾、旱灾更为频繁。在科学发 展观的指导下,坚持以人为本,各地已对防洪抗旱的工程措施运用自如,发挥了 显著的效益。但随着全球气候变暖,极端天气事件随之增多,洪涝、干旱等自然 灾害将更为频繁,强度也明显上升,单靠工程措施来应对已明显不足。与此同时, 非工程措施作为防洪抗旱的综合措施之一,越来越受重视。该文现以非工程措施 的内涵入手,简析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

    1非工程措施的内涵 非工程措施是指运用经济、法律、行政手段以及直接运用防洪工程以外的 其他手段来减少洪涝干旱等自然灾害损失的措施。非工程措施具有投资少、见效 快,并可为防洪抗旱工程充分发挥效益提供保证的特点,因而可在防洪抗旱工作 中广泛应用。非工程措施主要包括以下几个方面:一是依照有关法律、法规,加 强防洪工程管理,坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍,以确保行蓄洪的能力;

    二是建立防汛抗旱指挥机构,完善防汛抗旱指挥系统;
    三是完善水法律、法规的 制定,大力宣传,并认真贯彻执行;
    四是制定和完善防洪抗旱预案;
    五是建立洪 水干旱预报警报系统;
    六是建立完善的防洪抗旱物资储备制度。

    2非工程措施的作用 (1)加强江河湖泊及防洪工程管理,是认真做好防洪抗旱准备工作的重要 前提。防患于未然是防洪抗旱重要的先决条件,要求在水旱等自然灾害来临之前, 认真做好江河湖泊及防洪工程管理,这既是防洪抗旱工作的重要环节,也是发现 问题、解决问题的重要前提。因此,各地有关部门应在汛后制订计划,依照闸站 养护手册对水工程进行维护、保养;
    地方各级防汛抗旱指挥部在国家防总的统一 部署下,逐级开展汛前检查,实行防汛责任制,制订详细的检查方案,对水工程 进行逐一排查,对查出的隐患和问题及时处理;
    同时依照《中华人民共和国防洪 法》《水库大坝安全管理条例》等相关法律法规,加强对江河湖泊的管理,坚决 清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍,制止盲目围垦湖泊、河道、滩地的违法行为,以确保行蓄洪的能力。淮河流域各级防汛抗旱办公室通过加强江河湖泊及防洪工 程的管理,落实防汛责任制,及时清除安全隐患,切实做好抢险队伍和物资的落 实,为夺取2003、2007年防洪抗旱的全面胜利奠定了坚实的基础。

    (2)完善防汛抗旱指挥系统,全面提升防洪抗旱管理能力。我国水旱灾害 频繁,造成的经济损失严重。单靠工程措施远不能适应社会发展的能力。面向未 来防洪抗旱减灾事业的发展,水利部提出了防洪抗旱的“两个转变”,即由控制洪 水向管理洪水的转变,由单一抗旱向全面抗旱的转变。“两个转变”的推进将全面 提高我国的抗灾水平和能力,而国家防汛抗旱指挥系统的建立正是促进、推动“两 个转变”的重要措施和手段。自1998年淮河流域大水后,我国加大了对防汛抗旱 指挥系统建设的投入力度,其指挥系统涉及水利部、七大流域机构和31个省(市、 区),以更好地为当地防洪抗旱工作服务。以淮河防总为例,在国家防总、水利 部的正确领导下,淮河防总于2003年成立,健全了以淮河流域为单位的防汛统一 指挥体系。2007年7月下旬,淮河中下游水位居高不下,堤防、水坝等水工程长 时间受高水位的浸泡,防汛压力明显增大。淮河防总通过防洪抗旱指挥系统,快 速采集和传输雨水情、灾情等信息,并对其发展趋势作出预测、预报、分析,同 时通过会商系统、远程视频监视系统、程控交换系统,与水利部、淮河流域各省、 市、区的防汛抗旱指挥部进行数据传输和信息交流,制定防洪抗旱调度方案,迅 速、准确下达指令,为防洪指挥提供了先进、可靠的决策支持,大大提高了防汛 调度的及时性、科学性,从而成功抗御了2007年的洪水。

    (3)完善相关法律法规的制订,加强法制宣传教育工作,促进依法行政。

    法律、法规贯穿于防洪抗旱全过程,是一个完整的、与其他法律和政策充分匹配 的政策法规体系,为防洪抗旱提供了全面的政策与法律支撑。目前,我国已形成 了以《水法》《防洪法》为核心,以《防汛条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》 《河道管理条例》等相配套的防洪抗旱法律法规体系,各流域管理机构、省、自 治区、直辖市也陆续颁布并实施了大批防洪抗旱配套法规。安徽省先后修订完善 了《安徽省抗旱条例》《安徽省水文管理办法》《安徽省水工程管理和保护条例》 等法规、规章,并严格防洪抗旱执法程序。随着防洪抗旱工作的不断深入,我国 防洪政策法规建设已不能满足防洪抗旱的要求,应着力健全法律法规,加快《抗 旱条例》《洪水影响评价管理条例》《蓄滞洪区管理条例》的制订,把防汛抗旱 立法工作纳入法制化轨道。

    法律的制订需要公众的认知,因此要加强法制宣传工作,提高法律透明度 与认知力。在每年的“世界水日、中国水周”、“12・4”全国法制宣传日宣传活动中,各地通过举办体育竞赛、组织普法问卷调查和法律知识竞赛、发送普法手机 短信等多种形式来扩大宣传影响,强化宣传效果,提高广大民众学法、懂法、用 法和守法的自觉性和主动性,促进依法行政,从而有效维护了水工程和防洪抗旱 的安全。

    (4)制定和完善防洪抗旱预案,提高洪水灾害的反应与处置能力。近年来, 在国务院、国家防总的大力推动和指导下,各级防汛抗旱指挥部大力加强防洪抗 旱应急预案的建设,由总体预案和专项预案构成的预案体系逐步健全,为规范应 急管理打下很好的基础。防洪抗旱预案本身就是在总结地区洪涝干旱发生、发展 规律的基础上,按照防洪抗旱目标和调度原则,在分析现有水源和充分利用现有 工程设施的基础上,制定不同干旱条件下的防洪抗旱对策和措施。淮委根据国家 防总批复的《淮河洪水调度方案》,积极推动淮域各地继续加强防洪预案的修改 完善和动态管理,根据经济社会发展和工程变化情况,修订完善了《蓄涝洪区运 用预案》等相关预案,极大提高了洪水灾害的反应与处置能力。

    (5)加大洪水干旱预警预报系统,为防御水旱灾害提供技术支撑。近年来, 随着全球气候变暖,我国局部暴雨、超强台风和极端高温干旱等事件呈现多发、 并发的趋势。极端灾害性天气的频繁发生,对提高预警预报水平提出了更高的要 求。淮委在每年水旱灾发生之前,着力抓好预警预报,特别是加强对极端灾害性 天气事件的监测:一是针对防洪排涝标准偏低的城市,加强对短历时、大强度灾 害性天气的预测预报,并注重提高基层预报水平,增强预报时效;
    二是加强汛情 监测预报,提高预报准确率,延长预见期,全面满足防洪调度指挥决策的要求;

    三是建立水文报旱制度,综合降雨、江河来水等相关信息,确定与旱情相关水文 特征值,这些措施的运用,为战胜2007年淮河流域洪水提供了技术支撑。

    (6)建立完善的防洪抗旱物资储备制度与反应迅速的抢险队伍,是取得防 汛抗旱胜利的前提条件。防洪抗旱物资储备制度的建设是完成抢险救灾任务、实 现安全度汛抗旱的基础。建立防洪抗旱物资储备制度可以克服防洪抗旱经费加拨 过程缓慢和被挪用等弊端,满足“一旦需要,随时调用”的工作要求,也是一项切 实可行的主动防洪抗旱措施。

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