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美国2014年农业法案对奶业安全网的调整及其影响分析
美国2014年农业法案对奶业安全网的调整及其影响分析 奶业的自身性质决定了牛奶价格和奶农收益波动十分突出，迫切需要政府 介入以维系产业的健康发展，解决牛奶生产所面临的周期性难题。美国历来对奶 业十分重视，自1933年颁布第一部农业法开始，实施了一系列奶业支持政策。从 支持牛奶价格到补贴牛奶生产收入，再到保障牛奶生产利润，构建一套较为完整 的产业支持政策体系，美国习惯上把它统称为奶业安全网(Daily Safety Net)。这 些政策在调动奶农生产积极性、提升乳制品质量和促进乳制品出口等方面发挥了 积极作用。美国在建构和完善奶业安全网方面积累了成熟经验，颇具参考价值。与此同时，近年来美国乳制品出口大幅增加，却仍在其2014年农业法案中增加奶 业的补贴支出，有违背WTO精神的风险，引发许多国家和地区的关注和不满。
国内研究美国奶业支持政策的文献较少，直到2010年才有学者专门研究美 国奶业支持政策。王世群和李文明(2010)阐述了美国奶业支持项目的种类和主要 内容[1]，孔祥智和董翀(2010)则分析美国乳制品收入损失补偿项目及政策实施效 果[2]。彭超(2014)介绍2014年美国农业法案中奶业支持政策的主要内容[3]。现有 文献并未系统研究美国奶业支持政策的演变历程，也未基于最新农业法案的内容 分析其可能影响。本文在梳理美国奶业安全网演变历程的基础上，全面阐述美国 2014年农业法案中奶业安全网的内容，分析其可能影响，为完善中国奶业支持政 策提供借鉴。
1 美国奶业安全网的历史演变 美国对奶业的支持政策始于1933年的农业法案，历经漫长的演变历程，大 致可分为3个阶段。1.1 价格支持阶段(19332001年)美国奶业支持政策始于1933 年农业法案，在1949年农业法案获得永久性授权。政府通过对牛奶市场供需的调 节，达到干预价格的效果。政策目标是确保奶农获得一个合理价格。价格支持是 这期间采取一系列支持政策的统称，可分为国内政策和边境贸易政策两部分。一 是对内实施最低价收购政策。通过农业法案规定牛奶的最低收购价格。当市场价 格低于最低价格时，美国农业部下属的商品信贷公司(Commodity Credit Corporation，CCC)对达到要求的原料奶进行收购，保证原料奶的价格维持在一 定价格水平之上。2008年农业法案对最低收购价政策进行调整，收购对象由原料 奶转为黄油、奶酪、脱脂奶粉等乳制品。二是对外实施鼓励出口限制进口政策。
通过对乳制品出口商实施现金奖励，以促进脱脂奶粉、乳脂和奶酪等乳制品出口， 缓解国内产品过剩状况。通过重重关税和非关税贸易措施，严格控制乳制品进口。政策目标是通过边境贸易措施支撑国内牛奶价格。价格支持项目的支出规模受乳 制品市场状况、乳制品价格支持水平等因素影响，各年度差异很大。20世纪80 年代，由于乳制品市场不景气和较高的乳制品价格支持水平，该项目的年度支出 曾经达到创纪录26亿美元，美国联邦政府的收购量占当年总产量的12%。进入90 年代以来，特别是WTO农业协议达成以来，美国国内牛奶的支持价格不再偏离 国际市场价格，价格支持政策的影响变得很小甚至没有。
1.2 收入补贴阶段(20022008年) 此阶段在保留最低收购价政策和边境贸易政策的基础上，开始实施乳制品 收入损失补偿项目(Milk Income Loss Contract，MILC)，用来管理价格波动。作 为一项目标价格补贴项目，乳制品收入损失补偿政策的目标是稳定牛奶市场价格， 降低奶农收入波动风险。联邦政府通过农业法案规定牛奶的目标价格。当牛奶的 市场价格低于目标价格时，联邦政府对参与此计划的奶农提供收入补贴。MILC 不再干预市场价格，能够有效平抑牛奶生产的周期性波动，它的实施标志着美国 奶业支持政策迈入一个新阶段。
受财政补贴资金限制，MILC对单个奶农享受补贴的绝对额进行限制。奶 农参与该计划的原料奶年生产量不得超过240万磅(大约相当于130头奶牛的农场 规模，1磅0.45kg。)。此外，2007年美国通过了《能源自主及安全法》(Energy Independence and Security Act，EISA)，开始大力推进生物能源项目。大量的玉米 被用来加工生物乙醇，直接带动玉米价格大幅上涨，也导致奶牛养殖的饲料成本 同步提高。单纯对牛奶进行收入补贴已经无法管理奶牛养殖的全部风险。如2009 年和2012年，受玉米价格大幅攀升影响，奶业生产利润出现两段低谷期，而同期 MILC并未对奶农利润损失进行有效补偿。
1.3 利润保障阶段(2008年以来) 玉米等饲料价格的大幅攀升挤压了奶业的利润空间，原有的奶业支持政策 无法进行有效保障。美国学者建议，牛奶收入与饲料成本之差比单纯的牛奶收入 指标能更有效地反映奶业赢利能力。2008年，美国政府引入了牛奶利润保障保险 (LivestockGross Margin Insurance，LGM-D)。LGM-D是一种政策性保险项目，由 美国农业部风险管理局(RMA)予以实施。政策目标是保障受牛奶价格和饲料价格 双重影响的利润风险。与MILC 相比，LGM-D不再限制农场规模，不设定补贴 上限，但奶农参与此项目需要交纳一定的保险费和管理费。美国2014年农业法案 通过的乳制品利润保障项目(MPP)也是这种类型。2 美国2014年农业法案中奶业安全网的主要内容 美国2014年农业法案对奶业支持政策做出重大调整，取消乳制品收入损失 补偿和价格支持两大支柱计划，新增乳制品利润保障项目(MPP)和乳制品捐赠项 目(Dairy Product Donation Program，DPDP)两个计划。上述调整更加注重补贴效 率和强化风险管理，为牛奶生产建构新安全网。
2.1 乳制品利润保障项目 作为奶业安全网的核心，乳制品利润保障项目(MPP)用于保证牛奶价格与 饲料成本之差大于某目标水平(即奶农选定保障利润)，兼具农业保险和反周期支 付的特征，是2014年农业法案对奶业支持政策做出的重大调整，也是今后5年美 国最大的奶业支持项目。奶农自愿申请参加该项目或者LGM-D项目。为获得MPP 提供的利润保障，奶农需缴纳一定的保费和管理费。MPP包括几个基本要素，决 定了奶农参加该项目需缴纳费用和可能获得赔偿的方式、时间和额度。
(1)计算周期。MPP采用日历年度，将全年分为6个周期：1/2月、3/4月、 5/6月、7/8月、9/10月和11/12月。不管单月牛奶实际利润下降有多大，连续两个 月的平均利润低于选定保障利润时才触发赔付。
(2)产量。每位参与MPP的奶农均被设定一个历史产量。对于那些在2013 年拥有完整生产历史的奶农而言，历史产量为2011、2012和2013年销售数量的最 高值。如果奶农在2011或2012年未参与牛奶生产，其历史产量为2013年的销售数 量。对于新加入的奶农而言，历史产量按照以下两种方式折算：一是按照其实际 生产月份的产量折算成12个月份的产量;二是按照其实际产奶的奶牛头数乘以全 国平均一头奶牛年产量。考虑到单头奶牛年产量不断上升的趋势，美国农场服务 局(Farm Service Agency，FSA)每年会对历史产量进行调整，从而反映全国牛奶 平均产量的增加。
MPP并不是保障奶农历史产量的全部，而是基于奶牛场历史产量的一定比 例(Coverage level percentage)制定。该比例在25%～90%，由奶农自己选择。
(3)利润。利润分保障利润和实际利润两种。其中保障利润(Coverage Level Threshold)由美国2014年农业法案予以规定，在4～8美元/美担(图1)，以0.5美元为 一个等级。每位奶农在上述区间内可自主决定其保障利润。每个计算期间的实际 利润由牛奶价格与饲料价格之差决定。牛奶价格采用市场上通用的乳制品价格的平均值。美国养殖奶牛的饲料主要是玉米(青贮玉米折算为干玉米)、豆粕和苜蓿 干草。在营养和科学的基础上，基于全国不同种类奶牛的饲料配比，确定每生产 约100磅牛奶的饲料成本为1.072 8每蒲式耳玉米(1蒲式耳玉米25.4kg)的价格 +0.00735每吨豆粕的价格+0.0137每吨干苜蓿的价格。
奶农参加利润保障项目需要交纳一定的保费和管理费。其中，管理费为固 定值，每位奶农均需交纳100美元;保费的大小由奶农的生产规模、产量保障水平 和选定保障利润3个因素决定。如表1所示，奶农若选择最低保障利润(4美元/美担， 1美担45.36kg)，只需支付100美元的管理费。如果选择更高水平的保障利润，奶 农必须支付管理费和保险费。为更好的保障中小奶牛场主的利益，政府制定了双 重保费标准。如果奶牛场的产量低于400万磅(相当于185头牛的年产量)，奶农面 临的保险费将适当降低。此外，为吸引奶农积极参与MPP，年产量低于400万磅 的奶农所需交纳的保险费在20142015年还将享受25%的折扣。
2.2 乳制品捐赠项目 当某月牛奶收入与饲料成本之差低于最低保障利润(4美元/美担)时，美国 农业部会以市场价格购买乳制品，捐赠给非营利性营养援助机构，以支援低收入 群体。
乳制品捐赠项目(DPDP)与价格支持项目的作用机理有些相似，都是以政 府购买的方式减少乳制品市场供给和改善乳制品市场行情。二者存在以下不同：
一是政府购买价格。价格支持项目采用政府事先规定的支持价格，而DPDP按照 市场价格购买。二是政府购买数量和品种。价格支持项目的购买规模取决于乳制 品市场供应者在政府支持价格下愿意销售的数额，而非营利性营养援助机构决定 DPDP的购买数量和品种。三是购买乳制品的用途。政府通过价格支持项目将乳 制品市场周期性过剩的乳制品储备起来，待市场价格回转时再投入市场，或者以 国际市场价格出口到海外，而DPDP不得存储乳制品，必须将购买的乳制品全部 分发给相应营养机构。
3 新奶业安全网的影响分析 乳制品捐助项目对市场需求和价格的影响尚不清楚，这取决于政府援助对 低收入人群乳制品购买的取代。可以确定的是，由于财政预算资金有限和低收入 人群远未满足的乳制品消费需求，预计乳制品捐助项目对市场的影响较小。下面 重点分析乳制品利润保障项目(MPP)的影响。3.1 价格面临下行压力，增加财政补贴支出规模 MPP实施后，政府对奶牛养殖的利润损失给予保障。这降低了养殖奶牛的 市场风险，从而刺激牛奶生产和增加牛奶供应。在乳制品出口变动不大的情形下， 美国牛奶价格将面临下行压力。Nicholson和Stephenson (2014)运用系统动力学商 品模型也证实了这一点[4]。
MPP会增加政府的财政支出，这得到众多学者的认可。但对于财政支出规 模的大小，观点不一。国会预算办公室(CBO)使用相对较高的牛奶价格，预计的 财政补贴支出相对较小(年均支出3亿美元)[5]。如果牛奶价格降至2011和2012年 水平(如波士顿一类牛奶为15美元/美担)，玉米价格依然接近2013年的历史最高水 平，那么MPP将会导致20亿～30亿美元的联邦奶业补贴(ITCSD，2014)[6]。
Nicholson和Stephenson (2014)测算了MPP 在2012年奶业面临较低利润时的补贴 支出规模。假定农户均选择8美元/美担的保障利润和90%的产量保障水平，MPP 将增加纳税人50亿美元的负担[4]。
3.2 乳制品出口增加，贸易扭曲效应加大 美国政府通过MPP对奶业的补贴支出，受当期市场价格影响，是一种黄箱 补贴政策措施，形成事实上对乳制品的出口补贴。MPP实施后，美国国内牛奶产 量增加，市场价格下跌，但美国奶农的利润并未下降。美国乳制品能够以较低的 价格出口海外，这将促进美国乳制品的出口。
近年来，美国乳制品出口增加，最近5年出口增加1倍，美国2014年出台的 农业法案却增加对奶业的补贴支出，这本身就是一种贸易扭曲。2013年，美国乳 制品出口量占国内产量的16%。美国对奶业的补贴支出，违背WTO削减补贴支出 的承诺，挤压其他乳制品出口大国的市场空间。作为世界主要的乳制品出口国， 美国此举必将引发新西兰等国家的不满和申诉，也不利于其在跨太平洋战略经济 伙伴关系协定(TPP)等区域贸易谈判中推进更大程度市场准入。
4 启示 目前，中国从官方到学术界尚未提出乳业安全网的概念，但自20世纪初开 始，中国已着手实施了一系列乳业支持和保护政策，乳业安全网的雏形已经出现。
与美国的政策相比，中国的奶业政策目标不明确，政策手段不丰富，政策效果也 不明显。当前，中国奶业处于比较劣势地位，乳制品市场面临供不应求局势。应学习借鉴美国经验，充分利用WTO规则和财政预算资金，注重补贴效率和强化 风险管理，并结合自身国情，最大限度地保护民族奶业发展。
4.1 提高政策的稳定性 在美国，任何奶业支持政策的实施均以相关法律法规为依据。美国2014 年农业法案规定了未来5年奶业安全网的政策要点和项目预算，这保证了支持政 策的稳定性和连续性。中国应完善相关法律法规，界定好一段时期内的支持政策 目标，统筹安排财政预算资金，持续稳定保障中国奶业健康规范发展。
4.2 加大政策支持力度 财政支持对促进奶业健康发展至关重要。美国奶业发展历史悠久且十分发 达，2014年农业法案仍继续加大奶业安全网的补贴支出。对中国而言，奶业尚属 幼稚产业，奶制品供应面临供不应求局势，奶业支持资金规模与中国奶业大国地 位严重不符，因此，要加大奶业支持资金投入，提高保护力度。
4.3 丰富政策支持手段 美国奶业支持政策经历了从价格支持到收入补贴，再到利润保障的演变历 程。2014年农业法案加大对奶业风险的全面管理，继续提高补贴效率和强化政策 效应。为更好保护奶农利益，美国政府不惜冒着违背WTO规则的风险。中国应 充分利用WTO的支持政策空间，基于奶业发展目标和奶农的风险优先序来决定 支持政策种类，注重政策之间的有机组合，切实保护奶农利益。
