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金融危机视角下政府的职能探讨论文
金融危机视角下政府的职能探讨论文 金融危机视角下政府的职能探讨全文如下：2008年爆发的美国金融危机以及随之而来持续多年的大衰退，是美国 战后历史上的一件大事，也是认识美国社会的一个好机会。这些年来，关于金融 危机的回顾和总结大多关注于华尔街和金融体系，而对于政府在应对危机中的作 用，似乎只有政府内部的少数官员在深刻反思。当年的财政部长鲍尔森(Hank Paulson)在2010年写了名为《千钧一发》(Onthe Brink)的回忆录，记叙了这一段 经历。但他在2009年总统换届后就离职了，所以故事只有前半段。而另一位政府 方面的主角，就是盖特纳(Timothy Geithner)。金融危机爆发时，他正好在“台风 中心”,是纽约联邦储蓄银行主席。随后，他担任了2009年至2013年的财政部长。
可以说盖特纳在整个金融危机和经济衰退、恢复阶段都是美国政府财政金融政策 的主导者之一。他在2014年初出版的自传《压力测试》(《Stress Test:Reflection on Financial Crisis》)是这个过程中政府运作更完整的记录。
在《压力测试》这本书中，作者记叙了 2008 年以来美国和世界经济 的几件大事 :金融危机的爆发与遏制，消除恐慌的压力测试，欧盟诸国财政危机， 美国的经济刺激，金融法规改革以及围绕赤字与国债限额的两党争斗。贯穿全书 的主要立场，就是政府在这些经济非常时期起着关键作用。没有政府的发力，自 由市场就不能从危机中恢复。
盖特纳对于遏制金融危机过程的记载相当全面和专业。他反复强调一 条主线 :消除市场恐慌，恢复投资者信心是整个金融系统稳定与恢复的关键，也 是政府运作的首要任务。也就是说，这个考量压倒其他(如政府支出与赤字，救 助肇事者引起的道德风险等)。而这个任务只有政府能够担当。
虽然因为观念和法律限制，政府救援曾有重大失败和失误(例如未能 阻止雷曼崩溃而威胁到其他几家投资银行的安全，在华盛顿互惠银行倒闭过程中 让债权人受到损失因而影响到其他银行债权人的信心等)，但总的来说政府的应 对是成功的。通过金融救援(TARP 法案)对大金融机构注入资本以及进行公开的 压力测试确认各个银行的健康程度，政府成功地重建了市场信心，制止了资金逃 离。虽然美国是金融危机的“震中”和最重的灾区，但美国的金融运作与整体经济 的恢复速度都高于欧洲。
尽管如此，对于政府救援的批评还是此起彼伏。盖特纳的书也因此花了很多篇幅进行辩护。这些辩论的焦点是在道德上怎样看待这样的事实 :政府用 纳税人的钱进行救助，而直接的受益人是肇事者，同时他们还享受着优厚的工资、 奖金，甚至被撤职时还有“黄金降落伞”.这样的事听起来非常不公平。盖特纳指 出，接受救援的金融机构的股东们几乎丧失了所有资本，而且政府无权改变以前 已经签订的待遇合同。不管怎样，这本书显然不能终止这种争论。
其实关于政府的角色，还有一个更重要的问题似乎没有得到人们的注 意。上面讨论的是一个“理想政府”应该起的作用。但现实中的政府却远非“理想”. 盖特纳和鲍尔森的书都包含了关于政府运作的痛苦体验--他们的行动受到种种 法律的限制和各方面公众的质疑。
但问题是，虽然可以讨论改进政治制度的种种方法，但我们都知道这 些弊端至少在未来几十年内仍将存在。民主政体在执政效率方面有本质性的弱势 (相对于公司管理体制而言)，而在现代的经济和科技条件下，民主政体如何适应 和改善也不是一蹴而就的。而且，美国的政治体系本来就是按低效、稳定的目标 设计的，其用意是保护国家的根本利益而不是有效地管理社会行政事务。盖特纳 们看来满足于用“华盛顿”的种种缺陷来解释政府干预过程的失败和问题。言下之 意政府干预本身没有错。错的，需要改进的，是目前的政治运作方式。
另一个问题是，怎样增强政府干预金融危机的能力在盖特纳看来，关 键是政府的权限 :财权和行政干预权。在财权上，他希望政府有实际上无限的财 力，可以为任何债务提供保证(而且不让债权人受到损失)，或为任何金融机构注 入足够资本。而行政干预权，则是允许政府接管陷于困境的金融机构并将其“有 序地解散”,力求不引起市场混乱。
其实，政府要发挥作用，除了法定的权力以外还有“软实力”,也就是 对于金融机构的影响力。这在鲍尔森的回忆录中有更详细的记叙。在这种过程中， 政府的影响力不仅是财力和权力，还有很多其他方面。首先，政府在金融界没有 自己的利益，只是为了维护市场稳定，所以它在撮合双赢交易方面比较令人信服。
其次，银行现在和今后仰仗政府的地方肯定不少，在危急时刻谁也不敢随便与政 府顶牛，所以政府“不战而屈人之兵”的能力也不容小觑。在说服银行接受财务救 助 TARP 条件时，鲍尔森和盖特纳就曾公然以“秋后算账”来威胁。最后，政府 还可以用少量资金为风险最高的资产提供担保，为交易扫除最后障碍。也就是说， 我们不一定需要在权力和财力意义上的“大政府”,但需要善于利用影响力，促成双赢合作的“聪明政府”. 比起应对危机，更重要的是防止下一次危机的产生。这就要改革金融 体制，堵上已经发现的漏洞。对于这个问题，盖特纳的思考也是以政府为中心的。
除了通过权力和财力的增加而提升政府的抗灾能力外，他还提出了建立衍生产品 交易市场，定期进行压力测试，提高银行和交易商资本储备标准等法规上的改革 措施。但是他对如何发展和增强有利于稳定的市场机制毫无考虑。而离开了市场 机制，政府主导的改革必然是笨拙、僵硬的，很可能带来副作用。
盖特纳在谈论财政问题时还是保持了学者风范。他基本做到言之有据， 对于相反的事实和观点予以承认和讨论。在应对金融危机的过程中，他也的确表 现专业，做出了“亮丽”的贡献。在书中他谈到很多权衡和考量，例如怎样由政府 注资支持银行，同时避免政府成为大股东而造成“国有化”.但在谈论更宏观的经 济问题时，他就显示了相当的局限性。对于随着金融危机而来的经济衰退，盖特 纳唯一的理解似乎就是放贷冻结和市场恐慌引起1所以解决办法就是政府大量撒 钱和联储放宽银根的刺激。但事实上，这次经济衰退中，美国面临着很多更基本 的挑战，包括制造业持续衰退，贸易赤字剧增，贫富差别扩大等。这些都不在盖 特纳的视野之内。当然，他的职务是财政部长，这些问题也许不是他考虑的事。
但他书中叙述的是整个总统经济团队的活动，而对这方面的讨论没有任何提及， 这可不是一个好兆头。
盖特纳的书给我一个启示 :也许提升政府效能的一个途径是在行政 分支中区分“政治”和“专业”部分。“政治”部分负责制定和实施全国性的政策法规， 通过四年一度的总统选举和平时的国会咨询、听证、法案等对全体选民负责。而 “专业”部分则有更大的自主权，来提高行政效率。“专业”部分的负责人应该不是 基于政治立场和党派而是基于专业能力来委任，目前政府中已有“专业”部分，如 联储会合一些执法机构，但还可以再扩大到财政、国防中的一些职能。
问题是谁来制衡这些机构呢从盖特纳的书来看，目前财政和经济政策 的制定基本上靠政府内的团队，没有咨询政府外专家的机制。这方面的改革既有 赖于政府运作更加开放，也有赖于政府外的专业人士更积极，更负责地关心政事， 参与政府决策和运作。
以上谈到的盖特纳和鲍尔森的两本回忆录，加上前国防部长盖兹的回 忆录《职责》，有很多共同之处。这些作者都是不情愿地被“招募”进政府工作， 不停地在工作和家庭之间找平衡。他们对自己的使命充满热忱，但厌恶国会政治。盖特纳还多次抱怨不了解情况却对他们这些“专家”横加指责的公众舆论。尽管都 是一面之词，但这几本书相互参照，也许对我们了解政府的能力和局限，了解政 府官员的心态和决策过程有帮助。
在“大政府还是小政府”的讨论中，盖特纳以他自己的经历提供了有趣 的思考内容。在面对危机时，一个强有力、反应迅速的政府介入往往能起到独特 的、关键性的作用。可是民主体制强调制衡、问责，在行政效率方面不占优势。
同时，我们从他的言论中也可以看出，一个专业工作者参与制定全国性政策的流 程时，不仅有知识结构方面的缺失，也有个性和专业训练上的不适应。所以，在 我们比较大、小政府的优劣时，要看的不是抽象的政府，而是由实际的人和实际 的政治体制组成的政府。金融危机给了我们一个机会去认识现实的政府操作，从 而更好地决定政府应有的地位和作用。
