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浅析城市轨道交通票价管制政策研究
浅析城市轨道交通票价管制政策研究 摘要：PPP模式在我国城市轨道等基础设施行业仍属新生事物，这种新模 式对政府管制提出新的要求，本文针对政府管制中最关键的地铁票价政策进行了 深入，指出现行票价管制实践中存在的，提出票价管制中政策目标、管制方式和 管制模型的选择，进行了相应的实证分析并提出了PPP模式下票价政策的建议方 案。关键词：地铁PPP模式票价政策实证分析 在承办2008年奥运会的背景下，北京轨道（以下简称“地铁”）迎来了前所 未有的机遇。到2008年，力争新增城市轨道交通线路156公里，总里程达到251 公里，地铁在城市客运出行量中的比例达到10%以上。此外，还将建设昌平、良 乡、顺义三条城郊铁路，使北京轨道交通运营总里程超过300公里，总投资规模 超过638亿元。巨额资金需求对传统的地铁投融资管理体制提出了空前的挑战。
为拓展地铁项目融资渠道，提高建设和运营效率，减轻市政府财政负担，按照北 京市政府在市政公用行业引入多元化投资、推进市场化运作的政策精神，北京地 铁参照国际惯例，率先了采用公私合作模式投资建设和运营北京地铁新线的方案。
公私合作模式（PPP模式，PublicPrivatePartnership）是国际上城市轨道交通等基 础设施领域新兴的一种特许经营模式，在英国、阿根廷、巴西等国家都有一些成 功的案例。
由于PPP模式在我国地铁等基础设施领域尚属新生事物，在具体实践过程中， 地铁项目市场化过程中的政府管制模式的优化与选择，成为地铁项目实现PPP模 式运作的前提条件；
而地铁定价问题由于是直接决定投资项目的价值评估，成为 投资者对政府管制最关心的问题。笔者作为地铁市场化改革和PPP运作实践的一 线工作者，从学和公共管的角度，分析票价问题在PPP运作中的作用，尝试确定 我国地铁票价管制模式取向，为建立完善适合我国国情的市场化地铁票价政策做 出努力。
1地铁票价管制现状分析 地铁属于大型基础设施项目，与公众的生活密切相关，且在运营上具有垄断 的特点，这就决定了政府必须对地铁票价进行管制。根据《价格法》等相关法规 的规定，地铁票价属于政府定价范围，并实行政府价格决策听证制度。目前我国 地铁定价和听证程序如下：
1)由地铁运营商根据需要制定票价机制和票价水平，并向市政府价格主管部 门提交定价书面申请报告。2)根据相关法律法规，价格主管部门对申请报告进行初步审查、核实，并对 合乎听证条件的组织进行票价听证。
3)市政府进行定价决策时要充分考虑听证结果，协调申请单位根据需要调整 价格，必要时可以重新组织听证。
4)价格主管部门公布地铁票价，并对票价执行情况进行监测和跟踪调查。北 京从1971年一线地铁开始试运营以来，票价体系可以概括为三个阶段：
上海从1993年4月地铁1号线一期工程通车至今，票价体系可概括为四个阶 段：
综合来看，目前我国的地铁票价管制模式存在以下几个问题：
1)政府定价缺乏预期和弹性，信息传导机制不畅。地铁票价的制定是调节公 众、政府和地铁公司三方利益的重要因素，地铁票价的水平则是地铁客流量的主 要因素。就目前票价相关政策和国内各城市地铁历次调价的情况看，政府定价缺 乏预期，无法对政府定价的原则、目标以及调价的水平进行合理的预期，更无法 根据市场承受能力及时制定或调整票价，也就无法体现地铁票价对调节地铁客流 量的作用。地铁运营商应是最了解地铁市场状况的一方，应在一定程度上给予其 定价的权利，发挥地铁票价的弹性作用。
2)政府调价滞后于市场情况，造成对公众和企业的不利影响。过长的调价周 期不符合经济发展的渐进。由于几次调价均滞后于经济的发展状况，调价周期过 长，单次调价的幅度过高，超过了公众对地铁票价调整的心理预期，也就直接造 成了票价上涨幅度过大带来的客流量大幅度下降，进而影响了企业的票款收入， 降低了地铁运营效率，增加了企业和政府财政的负担。
3)现行票价政策下财政补贴风险很大。由于地铁项目投资额巨大，投资风险 很大，仅靠地铁项目本身无法实现盈利，因此需要依赖于政府财政的支持才能满 足投资者对投资回报的要求。而票价水平又直接影响地铁运营商财务状况，在现 行政府定价的政策下，地铁运营商无法合理的预期未来项目收益，而运营期内对 票价的不可控性也大大降低了运营商对地铁市场进而对自身财务状况的调控能 力，因此在引入社会投资者的同时其必然会保守的预测项目前景而最大限度要求 财政补贴的支持，加大了政府财政补贴的风险。4)现行票价政策无法适应基础设 施投融资改革大环境的需要。市政府于2003年12月12日批转市发展改革委《关于 本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》(京政发[2 （1）这种票价管制模型并不需要详细评估的固定资产、生产能力、技术 革新、销售额等变化情况。（2）3～5年作为一个票价调整周期。这种中期的调整周期具有合理性：如果调整周期太长，票价就会受许多不确定因素的；
反之， 若调整周期太短，就显得票价管制太滥，使地铁运营企业缺乏对政府管制的可信 性。
（3）管制者希望地铁运营商形成一个合理的票价结构，使服务的价格能较 好地反映成本。管制者确实也有权力要求运营商通过不断调整，使票价结构合理 化。但这种票价管制模型只控制最高综合票价水平，并不是特定的票价结构。
（4）这种票价管制模型并不直接控制运营企业的利润。地铁运营商在给定 的最高限价下，有利润最大化的自由，企业可以通过优化生产要素组合、技术创 新等手段降低成本，取得更多的利润。因此，从上，美国的投资回报率票价管制 模型与英国的最高限价管制模型具有根本性的差别，表现为：从利润水平管制到 票价水平管制的转换，将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移，在投资 回报率票价管制下，消费者是提高成本引起的风险与降低成本带来的利益的承受 者；
而在最高限价管制下，这种风险与利益都由企业来承担和享受[2]。这也就 是说，在投资回报率票价管制下，消费者只能通过运营商降低成本才能获得利益， 但运营商却没有降低成本的动力，因为企业只有通过提高投资回报率水平或扩大 投资基数才能取得更多的利润；
而在价格水平管制下，由于企业受到最高限价的 制约，它们只有通过降低成本才能取得较多的利润。因此，相比较而言，英国的 票价管制模型会对企业提高生产效率产生更大的激励。考虑到我国市场化程度尚 不发达，商品和要素市场价格存在许多不完善的地方，而且目前地铁行业刚开始 进行PPP运作，为了吸引投资者，地铁运营初期应该采用投资回报率模型定出起 始票价，即在充分考虑运营商经营成本的基础上，保证社会投资者一定的投资回 报率。
5北京地铁票价政策的建议方案及实证分析 1）PPP运作模式下建议的票价政策基于上述分析，提出以下我们认为当前 比较适合国情的地铁票价政策方案，主要是：政府规定起始价格和随后年份的票 价调整系数，即定出未来政府对地铁票价的限价水平，在该限价水平以下由运营 商自己定价。
具体内容如下：（1）起始票价：以运营成本为基础，按照投资回报率管制 模型确定起始票价，并并充分考虑居民收入承受能力，竞争线路的现有价格水平， 以及其他城市地铁票价水平等因素。
（2）调价周期：考虑到我国属于家，发展速度较快，以及政府定价过程的 权威性和行政成本，并结合我国地铁票价的情况，我们建议每3年调整一次。
（3）票价增长系数的确定有两种选择（但其本质是一样的，所以在下文的 实证分析中只以第一种方法举例）：一是直接借鉴英国的调价公式即年票价增长幅度不得高于当年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一个补充调整系数，是 考虑到地铁运营成本中人员工资的比例高达50%[6]左右这 论文网在线 http://lunwen.7139.com
