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高速公路BOT投资项目中的风险及对策
高速公路BOT投资项目中的风险及对策 摘要:在高速公路投资项目中,风险预判与控制是项目成败的关键因素之一,该文 从中国高速公路投资主体的变化、高速公路投资中的一般风险评估出发,分析了现 阶段高速公路BOT投资项目中,未被发现或不太重视的几个重要风险,提出了应对 策略。关键词:高速公路;投资;BOT风险;对策 随着中国社会经济的不断发展,高速公路建设也经过了从开始、加速、巅 峰到逐步平稳的发展历程,目前,国家干线网已经形成,高速公路建设以地方政府 为主导,以投资多元化为主体。随着高速公路里程的不断延长,政府债务也不断增 加,为了减轻政府债务,高速公路投资中,BOT项目越来越多,大型国企也不断加入 到高速公路投资活动中。对于大型企业,如何应对和控制BOT投资中的风险,是一 个重要的话题。
1中国高速公路投资主体的变化 自中国第一条高速公路―――长20.5km的沪嘉高速公路于1988年10月31 日建成通车以来,中国高速公路经过了从无到有、从东到西、从线到网的发展历 程。基于“不断吸纳公路建设资金,缓解公路需求与公路供给不足的矛盾”的公路 政策发展主线,高速公路投资体制也经历了不断变化,归纳起来可分为政府主导和 多元化主体两个阶段。
1.1政府主导阶段的项目投资 以制度变迁为分析视角,政府主导下的公路投资主体变迁可分为3个阶段: 计划经济体制下,资金来源为政府的无偿拨付;在事业性投资体制下,公路资金来 源为国家与地方政府共同征收的“两费一金”;在道路收费制度下,资金来源为国家 和地方政府主导下的集资与借款。中国最先开始建设的高速公路―――沈大高速 公路就是从道路收费制度下,以集资方式筹集资金开始的。
1.2多元化主体阶段的项目投资 随着中国经济体制的深化改革,市场经济的进一步发展,公路行业对市场的 进一步开放,经营权转让与股份制下的多元化投资主体的公路建设投融资模式在 公路建设中得到广泛应用。目前,在中国高速公路各个项目的投资者中既有本地的大型施工企业集团,也有中央部属和外地的企业,既有专门从事基础设施投资和 资产经营的国有投资公司,也有实力较为雄厚的民营房地产开发商和上市公司,充 分体现了投资主体的多元化。据统计,2010年中国主营业务包括路桥收费项目的 上市公司为19家,此后,许多效益较好的高速公路也纳入上市公司。当前由于宏观 经济的影响,信贷市场贷款紧缩,各地发展面临资金瓶颈压力再度增大,地方政府 深化与资金实力雄厚的央企合作,扩大固定资产投入,以持续推动地方经济的快速 发展。在此背景下,大型央企在高速公路等国家大型基础设施建设方面的投资项 目逐渐增多。
2高速公路投资项目的一般风险 高速公路项目投资风险,与其他建设项目一样,贯穿于项目建设和运营的全 过程,根据出现的可能性及对项目的影响,归纳起来主要包括:市场风险、工程技术 风险、社会环境影响风险、资金风险、宏观政策风险、组织机构风险、优惠政策 风险等。
2.1市场风险 市场风险主要表现为:(1)由于国家宏观经济的变化,使区域内未来社会经 济发展具有不确定性,直接影响道路的运输需求,最终导致项目建成之后实际交通 量达不到预测水平。(2)项目区内未来路网结构发生重大调整,致使交通量预测时 规划路网发生重大变化,直接影响项目的实际交通量。(3)项目区域内主要筑路材 料的实际价格与估算价格发生较大偏离导致工程投资增加。
2.2工程技术风险 工程技术风险主要指由于路线方案中工程地质条件、水文地质条件与实际 情况发生重大变化,以及在路基、桥梁、隧道设计中出现缺陷导致工程量增加、 投资增加、工期拖长给项目带来的风险。
2.3社会与自然环境影响风险 (1)社会环境影响风险:指项目的建设及运营对沿线居民造成干扰和损失, 当其利益得不到满足时,可能引发社会事件,对项目的建设或运营产生影响,造成 损失。(2)自然环境影响风险:指工程建设对周围水资源、矿产资源等自然环境产 生的负面影响,致使项目不能顺利实施或需要增加大量投资进行治理,此外,随着 道路交通量的增长,高速公路沿线噪声污染、废气污染日趋严重,环境治理和国家环保政策的调整将加大运营阶段成本或制约道路车流量的增加。
2.4资金风险 (1)建安费增加的风险:工程数量增加、材料单价上涨造成投资增加。(2)建 设管理费增加的风险:征地拆迁数量和单价变化、工期延长、外部协调不力造成 投资增加。(3)融资成本增加的风险:受基建政策、金融货币政策等影响,利率变化 造成融资成本升高,资金供应不足或来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止。
(4)运营成本增加的风险:在经营期内由于管理不善造成运营成本增加。
2.5宏观政策风险 宏观政策风险主要指国内外政治经济条件发生重大变化或政府政策作出 重大调整,项目原定目标难以实现。国家宏观调控政策的变化对项目有直接影响 的是:区域开发战略的调整、产业(汽车)结构的调整、收费政策的变化。
2.6组织机构风险 主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或运营,项目法人代表选择不 当、企业管理层搭配不当,造成项目的组织与管理不力,从而影响项目的实施。
2.7优惠政策风险 在许多高速公路投资项目中,为了提高其财务生存能力,地方政府承诺提供 一些优惠政策,这些优惠政策能否落实存在一定的风险。
3高速公路BOT投资项目中的几个重要风险及对策 随着投资主体的变化,高速公路建设的主要风险也在发生变化,在高速公路 BOT投资项目中,工程技术风险、资金风险和优惠政策风险最容易出现且比较重 要,同时这些风险相对来说可控性较强。在现阶段,上述风险有4个方面的不同表现 形式。3.1项目设计权限引起的风险及对策对于高速公路BOT投资项目而言,高速 公路设计工作的好坏对投资项目的成败至关重要,它可引起工程技术风险和资金 风险两个重要方面的问题。3.1.1风险的表现形式建设费用的控制是一个永恒的话 题。一个高速公路项目在前期阶段将经过可行性研究、初步设计、施工图设计3 个阶段。可行性研究阶段的投资估算是政府主管部门进行立项审批的重要内容;
初步设计阶段的投资概算是政府主管部门控制投资审批的重要内容;施工图设计阶段的投资预算是项目施工招标的重要依据,而这些内容都由设计单位来完成。
各阶段费用能否按投资者意图进行控制,设计权限是风险的主要表现形式。3.1.2 防范风险的对策(1)投资方在进行BOT投资谈判中,应获得项目的设计权,由该系 统设计单位完成项目的初步设计和施工图设计。(2)若初步设计已经完成,则应由 该系统设计单位担任项目施工图设计的总体单位,与原设计单位一起完成施工图 设计工作。(3)若没有拿到设计权,则投资方应要求对设计工作进行强审,在合理合 法的条件下维护投资方利益。3.1.3风险的实例说明某高速公路项目,路线全长 72.4km,按双向四车道、设计速度120km/h标准建设。初步设计概算51.77亿元,已 经由交通厅审批通过。在此基础上,地方政府进行BOT项目投资人公开招标。在 项目招标过程中,设计工作继续进行,投资方中标后,甲方要求由原设计单位继续 完成施工图设计工作,结果施工图预算达到57.91亿元,超交通厅审查过的初步设 计概算约12%,投资方与设计单位交涉,设计单位提出可以优化,但需按节省投资的 20%分成。可见,由于设计权限对BOT投资者造成重大风险。3.2高速公路公益性 和商品性不兼容的风险及对策高速公路是公益性和商品性并存的项目,BOT投资 商关注商品效益最大化,但从国家或区域层面而言,政府更应注重高速公路的公益 性,两者如不能很好兼顾则会造成较大风险。3.2.1风险的表现形式根据中华人民 共和国《收费公路管理条例》第十八条的规定:“四车道的独立桥梁、隧道,长度 500m以上,可以收取车辆通行费。”目前许多省市都公布了长度500m以上桥隧单 独收费或在常规收费的基础上附加收费的标准。如:重庆市渝府[2002]75号“重庆 市人民政府关于同意实施《重庆市高速公路联网收费管理办法(试行)》的批复” 规定:“高速公路车辆通行费的收费项目包括公路通行费、桥梁通行费和隧道通行 费,收费时3个项目合并收取。高速公路的收费费率以一类车为基数,公路通行费、 桥梁通行费和隧道通行费分别按0.50元/(车km)、10元/(t座次)、10元/(t座次)计算, 收费系数为1∶2∶3∶4∶5。”由于长度大于500m的桥隧是可以附加收费的,这就 造成了增加这类桥隧可以增加收费收入同时也增大了项目工程投资的矛盾,且从 国家或区域层面而言,一条高速公路建设成本和运营收费均降低,是一件值得鼓励 的事情。在设计工作中,设计者若只从投资者角度考虑,有意增加可收费桥隧,不但 对社会造成浪费且增加了社会运营成本;如果设计者只考虑工程费用节省,对符合 附加收费的桥隧进行随意优化,致使符合收费条件的桥隧个数减少或消失,将对运 营效益产生负面影响。如何平衡高速公路商品性和公益性,这是新形势下投资风 险的表现形式。3.2.2防范风险的对策高速公路是公益性和商品性并存的项 目,BOT投资商关注商品效益最大化,但从国家或区域层面而言,政府更应注重高 速公路的公益性,关键是政府和BOT投资商应达成有效的鼓励或奖励机制。应要 求设计单位按照有关规范、规定,本着例行节约的原则进行设计工作。对于可以增加收费标准的桥隧进行技术经济比较,对收费标准有较大影响的桥隧一定要慎 重对待,既要考虑建设费用的节省又要考虑运营期投资方的利益。3.3在优惠条件 中,提高收费标准难以实现的风险及对策随着高速公路的不断发展,国主干线和一 些预期收益较好的项目越来越少,各省市自治区推出的高速公路招商引资项目,大 多数达不到各投资主体的收益指标,为了使项目可行,地方政府往往提出提供一些 优惠条件。3.3.1风险的表现形式高速公路投资优惠条件中,在可操作的条件下,提 高收费标准是最直接的。2013年以前的高速公路投资项目中,西部地区的许多项 目都得到政府承诺,先答应一个提高后的收费标准,待项目建成通车竣工验收后, 再根据项目投资额、交通量、收费期限和物价指数等因素核定具体收费标准。许 多项目还直接拿到了省(自治区)政府批文。但当特许权协议签署后,或等项目建成 后,政府承诺的收费标准不能兑现,有些甚至相差甚远,对投资者造成经济损失,对 项目运作造成较大风险。3.3.2防范风险的对策(1)在高速公路投资优惠条件中提 高收费标准是比较难实现的,一定要慎重对待,认真分析其可性性,进行专门的测 算分析评估其风险。(2)在特许权协议中应增加附加条款,一旦达不到承诺的收费 标准,应进行相应的财政补助。3.3.3风险的实例说明2012年,西部某高速公路项目, 线路长82.8km,双向四车道,设计速度100km/h,初步设计概算94.67亿元。按照特许 权协议,为了提高项目的财务生存能力,高速公路收费标准基价由当时的0.4元/(车 km),提高到0.7元/(车km)。2013年,新收费标准颁布,收费标准的提高只针对小客车, 其他车辆一概不变,对项目的预期收益产生重大影响。3.4在优惠条件中,政府补助 难以落实的风险3.4.1风险的表现形式在招商引资中,由于高速公路项目投资效益 欠佳,地方政府提出提供优惠条件,其中政府补助是最重要的条件之一,当项目达 不到投资者预期收益指标时,地方政府承诺在建设期或者运营期前几年对高速公 路项目公司进行资金补助,但当特许权协议签署后,地方政府由于财力的问题,承 诺的政府补助难以落实,对投资者造成经济损失,对项目运作造成较大风险。3.4.2 防范风险的对策对于地方资金补助,若地方财政收入良好,则政府补助相对风险较 小,反之则风险较大。投资方应摸清资金来源,从源头着手,保证资金到位。各省市 自治区交通厅每年都会向地方政府下拨公路建设、维护资金,投资者可以由此着 手,建立补助资金流通渠道。3.4.3风险的实例说明西部某高速公路项目,路线全长 30.555km,采用设计速度80km/h双向四车道高速公路标准,估算总金额为25.18亿 元。由于投资收益欠佳,地方政府提出提供政府补贴。“建设期补贴按500万元/km 标准,根据建设进度拨付项目公司;运营期前5年补偿标准为:第1年70万元/km;第2 年60万元/km;第3年50万元/km;第4年40万元/km;第5年30万元/km。”在项目实施过 程中,地方政府补助不到位,对投资者造成风险。
4结语高速公路BOT投资项目的风险是永远存在的,工程技术风险、资金风险和 优惠政策风险最容易出现,风险表现及其控制策略对项目的成败有重要作用。需 要投资者在签订特许权协议之前特别关注,认真客观进行预判,在项目建设和运营 中精心管理,科学应对,投资风险是完全可以控制的。
作者:杜伟 单位:中铁第一勘察设计院集团有限公司
