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宪法制约与监督机制的构建透析
宪法制约与监督机制的构建透析 摘要：对警察权的制约和监督，我国在制度上设立的监督方式虽然比较完备， 但具有实效的监督方式少，尤其是制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。本文以宪法的视角从三个方面探讨了对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其 完善：从限权方面应明确界定警察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地 位；
从制衡方面应建立司法审查制度，以司法权控制警察权；
从监督方面应设立 人民侦查员制度，加强人民群众的监督。
关键词：警察权 宪法制约 宪法监督 当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何 一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是， 如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因 为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的 行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替 察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治 文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今 中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行 使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利 的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警 察权的滥用往往使公民的权利化为乌有f}l。而宪政的核心内容就是通过调整国家 公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力 对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。
对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完 备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察 机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督 以及社会舆论的监督);既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的 监察部门和督察力量的有力监督;既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督 方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为 人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是 监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制 约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、 制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。
一、限权―明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位 依据宪政的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向 外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才 能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权 作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如 孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律， 毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的 事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明 誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓 察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而 它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从 宪政角度来构建限制警察权的机制尤为必要。
我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓 察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、 经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓 察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提 出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察 去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。
或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职 能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这 必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内 时，其权力才有可能被有效地约束、监督。
就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关 系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当 分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪 法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种 “流水作业式”的刑事诉讼构造。依照宪政理论，权力只有相互制衡，公民的私权 利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间 相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配 合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保 障呢而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘 验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正 对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公 民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地 位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。
因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审 前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生 主张的“侦诉一体化”的观点[3]，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点[4]。
检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦 查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件， 得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权 力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案 件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官发布的命令， 警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主 导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关 的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设 了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥 用。
二、制衡―建立司法审查制度，以司法权控制赞察权 警察权应当受到司法权的控制是宪政的必然要求，也是当今社会发展的时 代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以 在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为 的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一 种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行 为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证 状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适 用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自 由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施， 而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意[5]。以 司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实 的宪政理论基础。
首先，以司法权控制警察权符合宪政理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职 能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证 据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富 的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌 疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警 察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律 格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许 警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理 念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身 上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法 权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法 权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。
其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中 国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考 虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职 权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表 强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之 后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警 察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为 是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无 助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’I61。而司法权从其本质上说 应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公 认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障 公民权利、维护人权。
因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中 建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院 设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合 法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予 侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人 及其代理人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如 遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。
如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的 财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。
三、监督―设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督 警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依 法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为 了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的‘，人民陪 审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部 也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社 会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公 众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面: 第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定， 国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警 察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关 和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的 意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定:“中华人民共和 国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民 警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服 务”。第46条规定:“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警 察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当 及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度 的宪法和法律的依据。列宁曾指出:“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民 的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。
否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和 法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁， 通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人 民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。
第二，人民侦查员制度具有坚实的宪政理论基础。建立人民侦查员这种由 社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁 主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现 在以下方面: 一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性， 直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约 既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才 能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。
二是社会主义民主法治的理论。党的十六大提出社会主义民主法治建设， 要实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的十六届四中全会进 一步强调不断提高发展社会主义民主政治的能力，推进社会主义民主的制度化、 规范化和程序化，推进决策的科学化、民主化，加强对权力运行的制约和监督。
实行人民侦查员制度，通过制度化、规范化和程序化的途径，贯彻社会主义民主 法治的理论，在法律监督中体现人民意志，是实现“立警为公、执法为民”的一个 重要措施。//www.gwyoo.com 当然，除了设立人民侦查员制度之外，我们还可以考虑借鉴香港特区治警 先进经验，设立警监会(全称为“投诉警方独立监察委员会”)，加强对警察违法违 纪的监督和制约冈。香港警监会是一个由社会各界人士组成的独立组织，专门负 责监察警察个案的投诉。除了监察每宗投诉的结果外，警监会还会监督投诉警察 的整体工作程序，研究市民对警察投诉的统计资料，并指出其工作程序中导致投 诉的漏洞，并向香港警务处长官或香港特别行政区行政长官提出建议。有了这样 一个专门监督警察的机构，有助于强化对警察权的监管，并使公民得以投诉有门。
并与人大监督、行政监督、舆论监督、司法监督、公众监督互相配合，就可以逐 步建立起一套行之有效的的制约监督体系。
恩格斯曾说:“文明国家的一个最微不足道的替察，都拥有比氏族社会的全 部机关加在一起还要大的‘权威’，但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家 要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的，不是用强迫手段获得的， 无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中，而前者却不得不企图成为一种处于社会 之外和社会之上的东西。”(《家庭、私有制和国家的起源》)因此，警察的“统治 管辖”所依靠的强大的“权威”，就是人民群众的支持和拥护。替察权不能“处于社 会之外和社会之上”，而应当被置于法治之下，被置于人民群众的监督之下。惟 其如此，社会得到的才能是安定团结，国家得到的才能是长治久安，一个和谐的 社会才能得以构建。
