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当代水功能区立法的解析
当代水功能区立法的解析 本文作者：孙宇飞 王建平 工作单位：水利部发展研究中心 立法思路和法律制度框架 加强水功能区管理立法工作，其目的在于通过构建水功能区限制纳污红线 管理的法律制度体系，统筹协调不同主管部门之间、流域和地方之间、不同水功 能区之间和不同利益主体的复杂关系，合理界定不同主体的责权划分，明确不同 功能区的具体管理措施和手段，提高水功能区限制纳污管理水平，从而有效保护 水资源、水环境和水生态。围绕水功能区管理立法的目的，结合当前的管理实际， 从水功能区“划定―――管理―――监督监测―――评价考核”的管理流程，其立 法的主要内容包括:一是完善水功能区划定与调整制度，科学设定管理程序，从 严核定水域纳污容量;二是建立健全水功能区限制纳污红线管理体系，健全具体 管理制度，加强制度间的有效衔接，严格控制入河排污总量;三是完善水功能区 限制纳污红线监督制度，加强预警监测体系建设;四是建立水功能区限制纳污红 线评价考核制度，加强考核的权威性，保障限制纳污红线的落实。如图1所示， 在水功能区的划定与调整制度的基础上，构建包含多项具体内容的管理制度体系， 强化水功能区管理;通过红线监督监测制度和评价考核制度，掌握并督促红线的 具体落实。在这个制度体系下，如不能通过考核，则需要通过约束制度进行惩罚;如通过考核则表明实现红线的管理目标，并应通过激励制度进一步强化。
重点制度分析 水功能区管理主要包括水功能区的划定和调整制度、限制排污总量的核定 与落实制度、入河排污口管理制度、缓冲区等特殊功能区的管理制度、功能区周 边管理制度、水生态治理制度、部门协调制度、生态补偿制度、监测制度、考核 制度、公众参与制度等等。下面对其中的几项重点制度进行论证分析。水功能区 划调整制度当水功能区划定后，随着经济社会条件和水资源条件的变化，存在着 对水功能区划调整的需求和必要，这也是限制纳污红线科学性和合理性的体现与 保障。为了避免个别地方为追求自身利益的最大化而擅自调整水功能区，同时又 要保障合理调整的实际需要，除了原则性地规定“水功能区划经批准80图1水功能 区管理立法法律制度框架后不得擅自调整”外，还需要在制度上予以进一步规范。
一是要科学论证水功能区划调整的必要性和可行性，即论证当地的经济社会条件 和水资源开发利用条件发生了哪些变化，是否决定了水功能区划必须做出相应的 调整及如何调整等;另外，调整后的水功能区将对临近的其他水功能区和整个流域产生哪些影响。二是设定科学的审批程序。在目前的区划调整制度中，按照原 水功能区的划定程序，不需经过流域机构或其他相关功能区利益主体的认可，地 方政府可直接完成区划调整的审批，存在不合理之处。为此，在水功能区相关立 法中，应规定由上一级地方政府水行政主管部门或流域管理机构来代表区域或流 域的整体利益，对区划调整的影响进行审查，审查同意后，方可按原划定程序由 原批准机关批准。三是建立水功能区划的后评估机制。由于水功能区是自上而下 划定的，可能会出现划定与地方实际不相符合的情况。建立水功能区后评估机制， 定期对功能区划的科学性和合理性进行评价，对于确实需要调整的功能区，应允 许按规定程序调整。限制排污总量意见的核定与落实制度限制排污总量控制实际 上是以水质达标为导向的流域容量总量控制制度。其基本的技术任务包括水功能 区纳污能力与限制排污总量的核算和水功能区限制排污总量的时空分配。当前工 作中的难点在于水利部门核算的限制排污总量如何与环保部门陆域排放管理的 结合。2011年中央一号文件和2012年国务院三号文件中均提出“各级政府要把限 制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据”。在水功能区的相关立 法中，应充分落实这一要求，明确水功能区纳污能力和限制排污总量意见的法律 效力，即明确经审定的水域纳污能力和限制排污总量意见是对水资源保护和水污 染防治实施监督管理的基本依据，是在水功能区中开展各项开发利用活动的基本 依据，是流域水污染防治规划中水污染物排放总量控制目标核定的基本依据。从 落实的角度来说，《水法》中已明确规定水行政主管部门或流域管理机构核定水 域的纳污能力，并向环保部门提出限制排污总量意见。在水功能区的相关立法中， 还应进一步明确水利部门向环保部门提出限制排污意见的同时，要报送给上一级 人民政府，由政府来监督限制排污总量意见的核定，并督促意见的落实。具体来 说，对于流域管理机构和地方水行政主管部门提出的限制排污总量意见，各级环 保部门应充分给予考虑，在此基础上，制定本地区的年度重点水污染物排放总量 削减和控制计划，经上一级环保部门审核同意后，报同级地方人民政府批准公告， 并通报同级地方人民政府水行政主管部门和相关流域管理机构。同时，省级人民 政府应当将水污染物排放总量削减和控制计划确定的控制指标分解下达到各市、 县。市、县人民政府应当将控制指标分解落实到排污单位。入河排污口管理制度 入河排污口管理是衔接水功能区管理和环保部门排污源管理的重要环境，是水功 能区管理目标的重要抓手。在水功能区管理立法中应对这一内容作重点规范。主 要的制度内容包括:一是明确办理入河排污口的审批程序，依法执行审批职责;二 是加强入河排污口的规划、登记和普查制度，完善对辖区内入河排污口的摸排调 查和档案管理，有条件的地区应逐步建立入河排污口的自动化监测系统;三是水 行政主管部门或流域管理机构应按照水功能区保护目标和水资源保护规划要求，编制入河排污口整治规划，并组织实施;四是建立限制审批新增取水、限制审批 入河排污口等区域限批制度;五是严格落实饮用水水源保护区内入河排污口拆除 的要求，严格落实违规违法入河排污口的整治要求;六是建立陆域水污染源管理 和入河排污口管理的联动机制。特殊功能区管理制度水功能区管理的主旨思想之 一是分区分类管理。根据水域不同的主导功能，将其划分为不同类型的区域，并 提出与水功能区目标要求相适应的管理办法。其中主要的特殊功能区包括一级区 的保护区、保留区、缓冲区和二级区的饮用水源区等。保护区为水资源保护、饮 用水源保护、自然生态及珍稀濒危物种的保护而设立的水域，应严格保护，禁止 一切与功能区目标无关的建设活动，禁止网箱养殖、旅游等可能污染水体的活动。
对于已经建设或设立的项目及活动，应由县级以上地方人民政府责令拆除或关闭。
保留区作为今后开发利用预留的水域，以维持现状为主，不得在区内从事大规模 或影响水质保护目标的开发利用活动。缓冲区是为协调行政交界、矛盾突出的地 区间用水关系和水资源保护而设立的水域，原则上不得开展与功能区设立目标无 关的活动，确需在缓冲区内开展活动的，应当提前向有管辖权的水行政主管部门 或流域管理机构提出申请。饮用水源区是为提供城乡生活用水水源而设立的水域， 禁止在区内设置排污口、有毒有害物品仓库以及垃圾场，对于已经设置的，当地 县级人民政府应当责令拆除或者关闭。部门协调制度水功能区管理中的多个事项 都涉及不同的主管部门，如对入河污染物排放总量削减和控制主要依靠与环保部 门的合作;水功能区中的航道运输污染、养殖业和农业的面源污染等，都要依靠 相应的主管部门进行管理。可见，限制纳污红线目标的实现，必须综合相关部委 的力量，建立健全发改、水利、环保、住建、农业等部委间的长效协调机制。在 水功能区相关立法中，要明确以下内容:一是明确部门协调制度的形式。为提高 实施效力，建议由县级以上地方人民政府负责组织，以多部门联席会议的形式， 定期或不定期地举行协商会议，落实水功能区部门协调制度。二是明确部门间的 分工协作、标准制定、执行方式等合作方案，尤其是针对多部门共同管理的事项， 如水功能区的纳污管理、水环境的监测和数据发布、饮用水水源地管理等，必须 建立相应的协调机制和联动机制，协调结果应以部门联合文件的形式予以确定， 并督促各部门严格执行。三是建立不同层级的部门协商制度。在地方的实际管理 中，经常会遇到一些具体的、个例性问题，而对于这些问题上级部门并没有原则 性的规定，需要地方主管部门间协商、协调办理。为此，明确不同地方层级都应 建立部门协商制度，切实为本地区限制纳污红线的实现服务。监测制度监测制度 的全面、有效、严格落实对水功能区管理中的限制排污总量意见制度、评价考核 制度等多项重要制度都具有重要意义。在水功能区的相关立法中，应明确以下问 题:一是明确监测主体，即流域管理机构和省级水行政主管作为监督监测的主体，负责辖区范围内水功能区水文水资源监测，同时流域管理机构负责省界断面、主 要控制断面水环境质量监测。二是明确监测结果的效力，即将监测结果作为水功 能区管理、评价和考核的基本依据。三是建立监测的日常管理制度，即要求县级 以上地方人民政府应当建立水功能区日常巡查制度，并在需要重点管理的水功能 区内设置水质、水量自动监测设施。四是规范监测数据的发布与通报以及监测设 施的设置等具体事项。评价考核制度评价考核制度的制定实施直接关系着水功能 区管理各项制度措施和工作的执行效果。2011年中央一号文件将评价考核制度作 为重点落实的四项制度之一，也体现了这一工作的重要性。在水功能区相关立法 中，应明确水功能区评价考核的主体、结果的效力、考核程序和针对评价考核不 达标的处理措施。按照2011年中央一号文件的要求，应明确水行政主管部门会同 发改、环保、住建等相关部门，对各省、自治区、直辖市人民政府水功能区管理 和保护目标、水污染防治目标责任执行情况进行年度考核，并将考核结果报国务 院。同时县级以上地方人民政府应当对下一级人民政府水功能区管理和保护目标、 水污染防治目标责任执行情况进行年度考核。考核结果应当纳入各地经济社会发 展综合评价体系，作为政府领导干部综合评价和相关企业负责人业绩考核的重要 内容。对于考核不合格的地区，县级以上地方人民政府应当负责对本辖区考核不 达标的水功能区进行整改，对经整改仍不达标的地区，有关部门应当暂停办理相 关水功能区内可能产生污染的建设项目的审批、核准以及环境影响评价、取水许 可和排污口设置审查等手续，并通报有关地方人民政府采取治理措施。
政策建议 为推进水功能区相关立法工作，提出如下建议:一是加快出台“水功能区管 理条例”。鉴于水功能区管理的重要性和复杂性，必须出台国家层面的法律制度 进行规范。加快“水功能区管理条例”的立法进程，构建水功能区“划定―――管 理―――监督监测―――评价考核”的全过程法律制度体系，为落实限制纳污红 线管理制度提供法律依据。二是加强部门的沟通协商，解决一些关键问题。各相 关部门就立法中涉及协调的内容进行充分的沟通，并可针对具体的问题组织联合 调研，了解当前工作中的问题、困难和实际立法需求，听取对于立法的意见和建 议，力争解决一些关键问题，为“水功能区管理条例”的顺利出台奠定基础。三是 开展典型流域和地区的制度试点和实践，为全国立法提供支撑。根据不同的水功 能区特点以及不同的管理层级，在典型水功能区、典型流域、典型地区开展试点 工作，及时发现和总结当前管理制度中存在的问题，根据试点情况进一步完善相 关法律制度体系，为全国立法工作提供实践支撑。
