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当代农村环境的法律保障机制
当代农村环境的法律保障机制 本文作者：张燕 陈胜 工作单位：华中农业大学文法学院 “包容性增长”理念包含于“十二五”规划许多重要内容里，所谓“包容性增 长”，寻求的应是社会和经济协调发展、可持续发展，与单纯追求经济增长相对 立。农村环境保护是“包容性增长”理念一个元素的体现，是指防治农村环境污染 和生态破坏，保障农村经济社会持续发展而采取的各种行动的总称，而改善农村 环境质量，进一步加强农村环境保护，则是从本质上解决“三农”问题，是促进和 保障民生的客观需要，是构建生态文明的必然要求，也是实现建设社会主义新农 村宏伟目标的根本保证。然而中国农村环境污染极其普遍，和城市环境治理投入 相比，对于农村则微乎其微。农村环境保护资金的匮乏，已成为制约中国农村环 境防治的一大“瓶颈”，这与“包容性增长”理念融入农村环境保护的大背景极不相 符。1环境保护投融资内涵 1．1环境保护投融资概念环境保护投资是指投资主体从社会的各种积累资 金及补偿资金中，拿出一定的数量用于防治环境污染、维护生态平衡及与其相关 活动的各种经济行为，致力于促进经济建设与环境保护协调发展的投资。环境保 护投资是表征一个国家环境保护力度的重要指标，是一个多层次和动态的概念， 它既表现为静态费用的支出，也表现为动态的投入产出;不仅包含投资目的，而 且还包含投资主体、投资投入、投资产出和投资动向等诸多要素。而环境保护融 资则是指投资主体(主要是政府)为进行环境保护投资或其他环境保护活动，向社 会各界筹措资金的行为。总而言之，环境保护投融资是经济社会经过初期快速扩 张后在面对新出现的发展瓶颈和挑战时为实现可持续发展而必须重点予以解决 的金融资源配置，其本质是各有关投资主体为了进行环境保护投资或其他环境保 护活动而筹集资金的行为，环境保护融资方式包括公共、私人环境支出的融资手 段。“环境保护投融资”的概念是在很难将“环境保护投资”和“环境保护融资”完全 区分的情况下提出的，它是生产资本与借贷资本的良性循环，体现出从资金筹措、 项目建设与经营、资金回收、返还贷款以及资产增(保)值等一系列问题的关系， 表明其不再是传统体制下环境保护投资和环境保护融资彼此互相分离的状态，而 是一个完整的过程。环境保护投融资是经济社会经过初期快速扩张后在面对新出 现的发展瓶颈和挑战时为实现可持续发展而必须重点予以解决的金融资源配置， 在中国总体经济呈现梯度和非均衡发展的格局下，环境保护投融资与区域投融资系统的结构、制度运行效率以及地方政府对环境污染的有效治理等区域因素密切 相关。环保投融资能力将成为落实科学发展观、满足全面建设小康社会战略对环 保要求的重要影响因素，因此加大环境保护投融资力度是“包容性增长”理念的体 现。
1．2中国农村环境保护投融资主要内容“环境保护投资”的概念可以分为狭 义和广义两种。狭义的环境保护投资包括:一是污染治理投资，包括新建项目防 治污染的投资、老工业污染源治理的投资、城市环境基础社会设施建设的投资;
二是污染治理设施的运营费用。广义的环保投资包括:一是污染治理投资;二是污 染治理设施的运营费用;三是保护自然资源和生态平衡的投资。目前，国家统计 局的统计口径就是以狭义的环境保护投资中的污染治理投资为统计指标。农村环 境保护投融资是环境保护的一个重要部分，涉及内容很广，不仅包括农村生活、 生产污染治理及乡镇工业污染的防治，也包括污染治理设备的技术服务与咨询， 还包括与农村环保有关的科学研究等。这些都需要大量的资金支持，而国家对此 重视程度不高，环境保护投融资政策天平严重偏向城市，加之系统考察农村环境 问题的作用机制，资本短缺和融资渠道单一是产生农村生态环境问题最重要的经 济原因。一方面，农村环境保护主要依靠政府直接投资的方式不能满足现实的需 要;另一方面，由于农村环境保护是环境保护的一个环节，也具有典型的公共性、 外部性以及一次性投入资金量大、建设周期长和收益见效慢的投资特点，都较大 地抑制了企业和公众投资者的积极性，导致市场在农村环境保护领域的失灵。在 这样的情况下，基于“包容性增长”这个大背景，就必然要求创新农村环境保护投 融资机制，必须转变政府传统的思维模式和职能，积极引导与激励市场机制发挥 有效作用，从而促进农村环境系统协调发展。
2中国农村环境保护投融资法律保障机制 存在的主要问题探析中国提倡的“包容性增长”应该是一种社会性增长，既 包括经济增长，也包括政治、文化、社会、生态等各个方面的增长，是互相协调 的增长。目前，中国农村环境保护建设的总体水平不高，农村环境保护投融资现 状不佳，主要表现在农村环境保护投融资总量不足、投融资结构不合理及投融资 效率不高这三个方面。通过分析中国农村环境保护投融资的现状，暴露了中国在 此方面的法律制度存在的不足。“十二五”规划要求“完善环境保护科技和经济政 策，建立健全污染者付费制度，建立多元环保投融资机制，大力发展环保产业”。
通过加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平，这正对“包容 性增长”理念在环境保护方面的具体体现，反映出了中国当前对农村环境保护投融资的相关法律保障的迫切需要。为了保障中国农村环境保护投融资机制健康可 持续发展，契合“包容性增长”理念，应该完善其相应的法律保障机制。然而，中 国农村环境保护投融资相关的法律保障机制却存在很多问题，以下是其存在的主 要问题探析。
2．1相关立法层面存在的主要问题探讨 2．1．1有关农村环境保护投融资立法针对性不强，缺乏有效的政策支持 中国已有9部环保法律，50多项行政法规、200多件行政规章和规范性文件、500 多项环境标准，而对于环境保护、治理等方面的政策，更多的偏向于城市环境保 护、中小企业环境治理方面，涉及农村环境保护的政策、制度缺乏。法律法规的 不健全，也成为制约农村环境治理和保护的障碍。例如，《农业法》对农业资源 和农业环境保护仅作了原则性的规定，还有《基本农田保护条例》、《渔业水质 标准》、《农田灌溉水质标准》、《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》、 《土壤环境质量标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农药安全使用标准》 等农业环境标准制度性法规，都未有直接涉及农村环境保护的内容。而且，有关 环境保护行政程序方面的立法进程较慢，对行政相对人的法定程序权益没有引起 足够的重视，调控“三农”监管关系的经济法律规范性质的农村环保法律法规不多。
涉及地方立法层面，大多数省(区、市)都颁布了省级农业环境保护条例，然而这 些环境保护法规的着重点集中于农业生物的环境，无法体现农村环境保护的特点， 无法适应“包容性增长”理念下农村环保的需求，使得中国现行法律法规及地方性 规章对于农村环境保护的可操作性不强，进而被法律边缘化。总之，无论是中央 还是地方，中国尚未有专门针对农村环境保护的专项立法。而且，在相关的金融 法上也没有明确而详细的规定，对于农村环境投融资的具体法律法规缺乏，收费 制度不合理，对吸引外资、风险投资缺乏立法，对有利于农村环境保护的基础建 设和开发活动给予财政、税收的支持优惠的政策还未得到立法的进一步确认和保 障。
2．1．2有关的环境保护投融资法律偏向于城市，农村的相关保护不够诚 然，中国相关环境保护的法律基本都是伴随着工业发展而产生，把城市生态环境 保护视为核心，而对农村环境保护的法律保障往往处于次要甚至附带的地位。中 国社会长期处于城乡二元化结构，身为环境弱势群体的农民的权力在法律和制度 层面就常被削弱，农村正逐渐成为城市的资源地和垃圾场。而且，政府在环境保 护投融资方面政策天平向城市倾斜，相关的环境投融资法律制度立足于城市，中 国农村由于财力所限，农村环境基础设施建设长期缺乏投入，使得环境污染程度远高于城市的农村环境雪上加霜。尤其值得注意的是，随着新农村建设进程的加 快，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随 着经济水平的提高而改善，其对人口健康的威胁与日俱增，并且，中国在生态环 境污染破坏方面竟又呈现出新的“农村包围城市”的态势。随着建设社会主义新农 村步伐日益加快，这样的环境法制状况已越来越无法适应农村环境保护的需要， 使得环境保护与经济增长协调持续发展的理念无法在“包容性增长”这个大背景 下产生共鸣。
2．2具体法律制度层面存在的问题剖析 2．2．1投融资主体单一，环境事权界定不明中国农村环保投融资的主体 主要仍限于政府，较少有私人资本介入。事实上，在大多数欧盟国家中，60%左 右的环境保护支出是由企业和居民直接支付的，环境保护融资运行中的投资主体 包括政府、企业和个人。但迄今为止，在中国农村环境治理过程中，政府一直是 主角，农村环保投资对其依赖程度严重，市场机制难以发挥作用，以至民间资本 常常游离于农村环保投融资领域之外。从环境事权方面看，由于中国财税体制采 用分税制，政府财权与事权的分离以及政府层级较多，导致在中央与地方财权的 划分过程中，中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明。在农村 公共服务方面，本该由上级政府投资的公共服务，却有相当数量通过转移事权交 由下级政府提供，而财权没有相应的配给，存在供给主体错位现象。这样，形成 了财权层层上收，而事权层层下移，乡镇政府财权和事权不对称的局面。总之， 在农村环境保护投融资的事权划分中，由于环境事权界定不明，投资主体的责任 落实不到位，赢利性投资者缺位或投资积极性不高及投融资主体和环境事权不明 晰，“公地的悲剧”得以在农村环境保护投融资方面上演。
2．2．2合规的投融资方式模糊，投融资渠道狭窄当前，对农村环境污染 的治理主要是靠行政拨款，法定的投融资方式单一，而在资本市场上进行融资， 吸收企业和社会公众资金进行间接性投资的方式还极少。这是因为农村环境保护 本身具有投资量大、高风险、低回报率等特点，缺乏政府对环境保护主体与事权 的明确界定和有效的激励、引导，使农村环境保护项目对社会资金几乎无吸引力， 以至于许多企业、个人等其他主体不愿意投资农村环境保护行业。而且，中国农 村环境保护投融资法定的投融资方式模糊，有些融资方式的融资主体无法确认其 合法性，使得投融资主体畏首畏尾，并且当遇到纠纷时权利无法得到救济。与此 同时，农村环境保护投融资渠道狭窄，在中国环境治理的过程中，投融资主体基 本上都是国内身份和背景，严格控制国际资本的流入，使之游离在环保投融资领域之外。随着农村环境问题的日益突出，农村环境保护资金的需求高涨，主要依 靠国内资本投资农村环境保护是不够的，排斥国外资本会使农村环境质量改进的 进程缓慢，远远不能满足农村环境治理的需要。农村环境责任主体的多元化、环 境保护项目的多样化以及各种市场经济手段的出现，都要求在农村环保领域要改 变资金渠道狭窄、融资方式单一的局面，从而引进多样化的融资方式和拓宽融资 渠道。
2．2．3投融资管理失范，投资项目监管体制落后许多研究表明，一些主 要环境问题的出现，是由于不适当的政府干预，即政府失灵造成的。当前环保投 融资管理失范，如在贷款风险管理上，金融机构的呆帐核销率过低，使环保企业 积极性不高，信息传导机制滞后，从而造成盲目畏惧贷款，并且银行与环保企业 之间的供需信息交流不够，客观上导致了金融部门服务不到位。更深层次原因在 于直接融资薄弱(即金融资产证券化程度太低)，造成了环保资本形成和金融资产 结构的严重不足，使得环保企业资金普遍短缺和国有企业间接融资比例大、成本 高、效益差。农村环境保护和建设在很多项目中，政府虽是投资主体，但责、权、 利和产权关系不明确，导致建设、管理、处置脱节。农村环境建设许多承建项目 处于封闭式运作，缺乏公开、公平、公正的市场竞争环境，加上项目运作过程中 监督机制、约束机制不够完善，导致无人承担投资主体的全部责任，项目筹资、 建设、经营、偿债、资本回收等各个环节都极易出现阻滞，这在很大程度上影响 了投资效益的发挥，甚至带来风险。同时由于缺乏市场化的投资经营机制和强有 力的专业投融资机构，筹资渠道不畅通，资金分散使用，资金管理缺乏可持续发 展的活力和后劲。
3“包容性增长”理念下完善中国农村环保投融资法律保障机制对策 3．1改善相关立法状况 3．1．1健全投融资的政策法律保障体系，提供合适而有效的优惠政策相 应的法律法规保障和政策扶持是建立农村环保投融资长效机制的前提，为了适应 中国农村环保投融资的需要，必须逐步构建一个较完善而独立的农村环保法律体 系，从而把农村环保这一部分从整个环保法中凸显出来，并注重提高立法质量， 切实增强法律、法规的实用性或可操作性，加强对农村环保和农村环保投融资的 政策性支持。主要有三:其一，制定和健全农村环保投融资市场运作所需配套的 法律法规，规范投融资行为。依法维护各类农村环保投资者的合法权益，建立投 融资“公开、公正、公平、公信”的市场竞争秩序，使中国农村环保投融资机制的 法律保障完整化及系统化。其二，出台有利于激励农村环保投融资的财政、税收、金融、环保产业等方面的政策，为各类投资者构造良好的经营环境、服务环境、 生态环境和生活环境，吸引更多的国内外资本参与中国农村环境保护。例如，出 台具体政策规定农村环境保护引入社会资本的方式、条件和特许权优惠、财政适 当补贴等。比如日本政府建立环境事业团(简称JRC)，JRC通过日本政府的财政与 投资贷款计划，主要从事污染控制项目的建设与转让，为私营企业和地方政府提 供贷款等业务。JRC对企业的技术合理性及投资规模的建议和指导，促进了企业 的污染控制。这对于吸引多元化的投融资主体进入中国农村环保领域，有着很好 的推动作用。其三，制定与投融资监管相配套的法律法规，并根据法律规定监控 环境保护产品(服务)的价格水平及服务质量，在保证使专业治污企业有一个较合 理利润的同时，也要切实保护消费者的合法权益。如此就会进一步刺激环保需求， 促进农村环保形成健康发展。
3．1．2破除在环境投融资立法上的城市中心主义，缩小专项投融资的差 异化中国环保投融资从1980年以来，环保资本投入总量逐年增加，其中增长最快 的部分是城市环境基础设施建设投资，工业污染源治理投资较为平稳，然而农村 环境保护投融资远远低于城市。由于县级和乡镇财政不足，依赖争取中央财政专 项资金形式的转移支付是农村环境保护资本投入主要方式(如中央农村环保专项 资金，这种转移支付属于非均等化财政，在资金的分配中可能会造成地区间的不 平等)，因此，要解决农村环保资金缺乏的问题，应破除在环境保护投融资过程 中“城市本位”思想。在建设社会主义和谐社会的法治进程中，不但要关注农民的 经济利益，还要让他们享受环境权，不能再让农村成为生态环境保护的弃儿。因 此，要树立城乡环境保护一体化，对于政府投入的环境保护的专项资金，应在各 类污染防治法中为城乡排污比例设定下限，给环境弱势群体加以保护，防止农村 成为城市的“垃圾场”、“下水道”。当前农村面临如此严峻的生态环境形势，是由 于多方面原因下长期积累的恶果。与城市生态环境相比，农村环境的稳定性较强， 然而这也同时意味着后者一旦受到破坏会更难恢复，不抓紧重视起农村环境问题， 不注重农村环境保护，将来可能会付出比改善城市环境时更大的代价。
3．2健全具体法律制度 3．2．1引进多元化投融资主体，明晰投融资主体及其环境事权明晰投融 资主体及其环境事权和责任是优化农村环境保护投融资机制的关键。政府需要引 进多元化的投融资主体，改变现阶段仅仅以政府为主的农村环境保护投融资局面， 政府，企业和个人应重新划分原先为政府独立承担的环境保护事权，充分吸纳社 会上的资金，通过多元化的方式融资，以满足农村环境保护投资的需要。而要吸纳社会上的资金，要求政府制定相应的激励措施，为企业、个人在农村环境保护 方面的投资提供保证，最大限度地发挥各投融资主体的筹资作用。并且，还要利 用民间的各种力量，依靠其捐赠、赞助等手段，为农村环境保护工作的顺利开展 提供资金支持。与此同时，政府将承担一些公益性很强而经济效率不佳的环境基 础设施建设、跨地区的污染综合治理以及环境的管理和监督;企业应按照“污染者 付费原则”，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失;也可按“投资者收益原则” 建设与经营社会效益和经济效益均较为显著的项目，承担投资经营风险;个人和 居民应根据“使用者付费原则”，有偿使用环境资源，监督政府和企业行使环境事 权。通过合理划分各主体环境保护事权，充分发挥市场机制的作用，政府和市场 共同进取，政府、企业和社会相互监督。因此，只有明晰各主体的环境事权，实 现投融资主体的多元化，才能为农村环境保护投融资获得充足的来源提供前提保 证，促进农村环境保护和经济增长协调发展，这也很好地契合了“包容性增长” 理念。
3．2．2确定多元化投融资方式合规化，完善“政府主导+企业参与+国际合 作”投融资模式确定农村环境保护投融资法定化，主要基于三个方面的考虑:一是 使农村环境保护投融资方式多元化，拓宽投融资渠道;二是使多元化的农村环境 保护投融资合法化，增加投融资主体的信心，能够保护其合法权利，遇到纠纷时 能得到法律的救济;三是更好的管理农村环境保护投融资，减少投融资主体投融 资风险，提高农村环境保护投融资效率。不同的农村环境保护投资项目所需资金 的数额、使用期限、资金取得成本的要求不同，在选择融资渠道和融资方式会需 要不同的融资渠道和融资方式。所以在农村环境保护投融资活动中，应明确投融 资方式并使其合法化。政府应发挥财政投资资金的引导作用，从以往财政直接投 资为主转变为以财政信用担保、贷款贴息、注入资本金、投资补贴等方式带动社 会投资。如鼓励银行，特别是政策性银行，对有偿还能力的农村环境基础设施建 设项目和治污项目给予贷款支持，如此方能实现农村环境投融资效益最大化。还 应鼓励收益能力较好的环保企业通过股票债券融资，即通过推动农村环境保护项 目上市，将资产质量良好、受益稳定的环保项目应用现代企业制度组建上市公司， 发行股票债券。通过上市募集资金，还可合理运用产权转移方式，包括BOT、准 BOT、TOT融资模式，来分担项目的风险和实现环保项目的投融资。发行环保彩 票也是一种可选择的融资方式，由于彩票的社会公益性目的，中国现行彩票管理 制度规定，彩票发行批准权集中在国务院。未经国务院批准，任何地区、部门、 机构、个人一律不得发行彩票。环境保护的外部性及其广泛的社会效应，使环保 彩票的发行成为可能。另外，也可通过社会捐款、国际信贷等方式，逐步实现投 融资主体多元化、方式多样化，运营企业化、市场化，以此来拓展农村环境投融资的渠道，提高资金的利用效率。
3．2．3规范投融资管理，改革政府投资项目监督机制环保产业是公共物 品，政府作为公共物品的提供者和监督管理者理应发挥主导作用。政府要从宏观 上长期规划，合理布局，设计出很好的投资“补偿机制”和投资进退渠道。许多农 村环保投资规模较大，程序复杂，民间资本一般难以独立完成，需要政府的经济 参与。投融资体制与方式的选择取决于区域经济发展水平、市场发育程度、政策 法律与社会文化历史背景。中国农村环境保护和治理方面特殊属性，在农村环境 保护投融资方面也可借鉴国外经验，规范农村环境投融资管理，改革现有的政府 投资项目监管体制。(1)优化政府部门职能配置，整合决策咨询资源。一是在优 化协调政府部门环保职能的前提下，制定农村环境保护产业政策和农村环境保护 基础设施建设规划，研究提出年度政府投资安排和引导社会投融资的政策建议;
二是根据上述规划和政策建议等，制定农村环境保护发展规划和出台投融资政 策;三是建立农村环境保护投融资预算(包括各种财政性投资资金)，统筹考虑农村 环境保护投融资需求和财政收支状况，安排政府投资年度预算总规模和分项目的 年度投资预算;四是建立专家论证、参与决策机制，设立专家库，时时关注农村 环境保护投融资动态，为政府提供专业指导意见。(2)改革政府投资项目监督机 制，推行政府投资项目实施的市场化。充分发挥市场机制的绩效，促使政府和市 场共同进取，形成“政府－企业－社会”三重监督机制，促进农村环保投融资协调 持续发展。农村环保资金匮乏，可引进民间资本，为中国农村环境保护投融资增 添新的血液。农村环境保护在政府环保投融资项目中具基础性和公益性，其建设 实施应逐步实行专业化管理。并鼓励采取PPP方式建设农村环境保护投资项目， 在PPP方式下，公共部门和私人企业共同参与农村环境保护，双方可以形成互利 的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
