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行政程序合法性的法律审查研究论文
行政程序合法性的法律审查研究论文 行政诉讼法第五十四条中规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的， 应当予以撤销。因此，审查具体行政行为的程序是否合法，是审查具体行政行为 合法性的一项不可缺少的内容。人民法院应当如何审查具体行政行为是否存在违 反法定程序的问题呢？本文将从以下四个方面加以论述。一、审查依据 人民法院审查具体行政行为的程序是否违反法定程序，应以行政机关依职 权并符合制定并公布的符合行政程序基本原则的具有普通约束力的规范性文件 为依据。具体来讲有：
（一）法律、法规中有关行政程序方面的规定。《行政处罚法》、《行政 复议法》等专门规定行政程序的法律、法规的规定，属于行政程序法律规范是毫 无疑问的。我国的行政法律、法规中，绝大多数主要规定实体问题，同时还对有 关行政程序问题作出了一些规定。如《土地管理法》第四章有关征用土地审批程 序的规定，《治安管理处罚条例》第四章中关于裁决与执行的规定，《商标法实 施细则》第三章关于商标注册的审查的规定等等，这些法律、法规中有关行政程 序方面的规定，均属于行政程序法律规范的范畴，同时也是人民法院衡量具体行 政行为是否违反法定程序的标准。
（二）规章中的行政程序现象。行政诉讼法第五十三条中规定人民法院审 理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定， 布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在的市和经国务院 批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的。因此， 规章中有关行政程序的规定亦属于行政程序法律规范的范畴。因人民法院审理行 政案件是参照规章，而不是依据规章，所以只有经人民法院审查认为有关行政程 序的规定符合行政程序的基本原则的，才能作为法院衡量具体行政行为程序是否 违反法定程序的标准，反之则不能。
（三）规范性文件中有关行政程序的规定。由于行政管理涉及社会的方方 面面，所管理的行政事务非常复杂，加之我国地域辽阔，各地的政治、文化、经 济发展很不平衡，因此法律法规及规章不可能对所有的行政程序问题一一作出具 体的规定。不具有制定规章权的行政机关对其职权范围内的行政管理工作，在法 律、法规及规章有关行政程序规定不具体或者没有规定的情况下，用所公布的规范性文件确认和规范行政管理的方式、步骤、顺序和时限，在不违反法律、法规 及规章和符合行政程序的基本原则的前提下，应视为法定程序，人民法院在审理 具体行政案件时，应予以参考。需要注意的是，目前不少行政机关向社会公布承 诺制度中的一些承诺，缩短了法律、法规及规章规定的审批许可证，营业执照等 期限，这些规定可以作为行政机关对其内部工作人员的工作要求，但不能作为判 断具体行政行为是否违反法定程序的标准。人民法院审理具体行政案件时，应以 法律、法规及规章的规定作为判断具体行政行为是否违反法定程序的标准。这里 需要特别指出的是，我国对有关强制执行、行政许可、行政征收等行政行为的程 序问题还没有一部专门的法律、法规，在一些行政管理领域，有关这类行政行为 的程序的法律规范还很不完善或处于空白。为保证行政相对人的合法权益不因法 律规范不健全而受到损害，人民法院在审理这类行政案件时，应以行政程序的基 本原则为标准，参照行政处罚的有关规定，审查判断具体行政行为是否违反法定 程序。
二、审查方式 行政机关实施具体行政行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实 问题，也是一个法律问题。所谓事实问题就是行政机关实施具体行政行为的方式、 步骤、顺序和时限。所谓法律问题，是指行政机关作出具体行政行为的程序是否 违反法律、法规、规章及其他规范性文件有关程序问题的规定。因此，人民法院 在审查具体行政行为是否违反法定程序时，首先要查清被告或者被告的内部机构， 派出机构实施被诉具体行政行为有关程序方面的事实问题，尔后依据有关法律、 法规及规章等规范性文件对行政机关作出具体行政行为的程序方面的事实进行 衡量，判断被诉具体行政行为是否存在违反法定程序的问题。
根据行政诉讼法关于被告负举证责任的规定，法庭应当要求被告说明其作 出具体行政行为的程序事实，并向法庭提交证明其事实的证据，尔后由其他当事 人进行质证，提供反证。被告提供的证据不能证明其所说明的程序事实的，不能 认定，其他当事人提供或法院调查收集的证据否定被告说明的程序事实的，亦不 能认定。法院查清事实后，再由被告向法庭提供作出具体行政行为的行政程序的 规范性文件，并宣读其依据的条文。其他当事人认为具体行政行为违反某项法律 规范的规定，可以向法庭提供该文件，并在法庭上宣读有关条文。当事人宣读完 某个规范性文件后，法庭应当审查该文件的效力，不具有法律效力的规范性文件， 不能作为判断具体行政行为是否违反法定程序的标准。法庭认为被告应当提供而 没有提供的文件或应当宣读而没有宣读的条文，由审判人员当庭出示，宣读有关条文。
三、审查的具体内容 行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限组成 的。因此，人民法 院审查具体行政行为是否违反法定程序主要有以下五个方面 的内容：
（一）审查法定方式。行政机关作出具体行政行为的方式由行政管理活动 的形式种类和外在表现形式两个部分组成。根据我国现行法律、法规及规章的规 定，形式种类主要分为简易程序、一般程序和听证程序三种，例如《行政处罚法》 第五章明确规定，行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、一般程序、 听证程序。如果行政机关未按照行政处罚法的规定，对应采取一般程序作出处罚 决定的却采取简易程序，即属于违反法定程序。外在表现形式通常分为要式和非 要式两种形式。根据我国法律法规的规定，行政机关作出具体行政行为应当采取 要式行为，而不能采取非要式行为。例如，《行政处罚法》中明确规定，行政机 关对行政相对人作出行政处罚必须采取书面方式，不能采取口头形式。如果缺少 书面决定书，必然违反法定程序。因此，人民法院在审查具体行政行为是否违反 法定程序时，首先要审查行政机关作出具体行政行为的方式是否符合法律、法规 及规章的要求，凡是不符合的均应予以撤销。
（二）审查法定步骤。所谓步骤，是指行政管理活动中的若干必经阶段。
它是行政程序的基本要素，任何行政程序作为一个过程均要通过一个个步骤来完 成。如果行政机关在处理具体事务过程中，缺少法律、法规及规章中规定的必须 进行的一个或者几个步骤，所作出的具体行政行为就有可能违反公正原则，侵犯 行政相对人的合法权益，或者可能损害国家利益、集体利益、其他公民的利益。
因此，我国不少法律、法规及规章中均规定缺少步骤的具体行政行为属于违反法 定程序的行为。例如：《城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行 建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向行政规划行政主 管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设 计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可 证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政 府审查批准后，由土地管理部门规划土地。”如果土地管理部门在城市规划部门 未核发用地规划许可证或县级以上人民政府未批准前作出划拔土地的决定，即属 违反法定程序。需要特别指出的是，这里所讲的步骤，是指法律法规及规章规定 的行政机关在作出具体行政行为中必须进行的并影响到决定的正确性的步骤。行政机关工作人员未按法律、法规及规章的要求如检查中未出示证件等，不可能影 响到公正处理的，原则上不应认定为违反法定程序。
（三）审查法定顺序。所谓顺序，是指步骤的先后次序。法律、法规及规 章中规定的行政程序的顺序，是立法机关在总结行政执法的经验和教训的基础上， 从特殊中抽象出一般，按照符合客观规律的要求确定的行政程序的步骤顺序。行 政机关在行政执法中颠倒顺序，不仅有可能影响行政效率，而且也会影响行政质 量。行政执法中颠倒行政程序的顺序必然违反了客观规律和法律、法规及规章的 要求，因此人民法院在审查具体行政行为时，发现行政机关在作出具体行政行为 过程中颠倒顺序的，均应认定为违反法定程序。行政程序中颠倒顺序主要有以下 三种表现形式：①先裁决后取证。如，原告起诉到人民法院后，行政机关才进行 大量的调查取证，向法庭提交的证明具体行政行为认定事实的证据，基本上是原 告起诉后收集的。②裁决后告知陈述和申辩的权利。一些行政机关在作出具体行 政行为的过程中，不告知当事人有陈述和申辩的权利，作出具体行政行为后才告 知。③先执行后裁决。有些行政机关由于受利益驱动，在未作出裁决前，先将当 事人的存款划在自己的帐号上，或违反规定将扣押的当事人的物品变卖、拍卖。
根据我国有关法律法规的规定，在对案件作出处理决定前，行政机关只能依法冻 结当事人的存款，扣押当事人的物品，无特殊情况不能划拔、变卖、拍卖。
审查是否存在应当回避的问题。行政机关的执法人员在应当回避而没有回 避的情况下作出的具体行政行为，有可能造成行政处理不公正。为防止不公正问 题的发生，我国的许多法律、法规及规章中都明确规定这种情况属于违法行为。
因此，人民法院在审查具体行政行为是否存在违反法定程序的问题时，还应查清 执法人员是否存在应当回避而没有回避的问题。在审查是否存在这一问题时，主 要通过原告、第三人提供证据，或者法院根据原告、第三人提供线索取得的证据， 或者法院在审查有关证据中发现这方面的问题。经庭审质证认定的证据证实被告 的执法人员存在应当回避而没有回避的情况，应当认定具体行政行为程序违法。
四、审查行政监督程序的两个问题 由于行政监督程序有一定的特殊性，因此在审查行政机关按照行政监督程 序作出的决定时，应当注意以下两个问题：
（一）审查复议裁决的程序范围问题。根据《行政诉讼法》第二十五条第 二款“经复议案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为 的行政机关是被告；
复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，人民法院审理复议裁决维持原具体行政行为案件，审查的对象应当是原具体行政 行为；
复议裁决改变原具体行政行为的，审查的对象应当是复议裁决。因此，人 民法院审理前一类案件，只需审查原具体行政行为的程序问题，而勿须 审查复 议裁决的程序。审理后一类案件，因审查的对象是复议裁决，一般应当按照《行 政复议法》的规定，审查复议裁决的程序问题，可以不审查原具体行政行为程序 合法，因其他理由改变原具体行政行为的，根据《行政复议法》第二十八条中原 具体行政行为“违反法定程序”，决定撤销变更，并可以责令被申请人在一定期限 内重新作出具体行政行为的规定，除应审查复议裁决的程序问题外，还应审查原 具体行政行为的程序问题。如果发现原具体行政行为违反法定程序并影响申请人 的合法权益的，复议裁决即属于违法，应判决撤销复议裁决，并令复议机关重新 作出复议裁决。
（二）审查行政申诉裁决的程序范围问题。行政机关的申诉裁决改变原具 体行政行为，当事人不服这类裁决而起诉的案件，也就存在审查行政程序的问题。
这类案件经过多次处理，一般拖的时间较长，为避免不必要的纠纷，提高行政效 力，尽快稳定行政法律关系，人民法院审理这类案件应只审查申诉裁决的程序问 题，不审查原具体行政行为的程序问题。
