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政府绩效评估因素之议
政府绩效评估因素之议 〔摘要〕政府绩效评估是一项复杂而艰巨的工作，其结果的客观性、公正 性及准确性往往会受多种因素的影响。从我国当前的政府绩效评估看，评估基础 较为薄弱，组织体系不健全、制度不完善及评估理论基础薄弱等因素影响着绩效 评估;绩效评估目标不确定，绩效目标系统构建的多样性、绩效目标的不确定及 绩效目标的难以测量等因素影响着绩效评估;绩效信息不对称及评估路径、运行 机制不合理等因素影响着绩效评估的顺利推进。〔关键词〕政府绩效评估，前提条件，目标，环节性因素 政府绩效评估是一项比较复杂的工作，其结果的客观性、公正性及准确性 往往受到多种因素的影响。因此，本文拟针对影响我国当前政府绩效评估结果客 观性、公正性及准确性的因素进行深入分析。
一、评估的前提条件较为薄弱 我国的政府绩效评估工作正处于起步阶段，评估的前提条件较为薄弱，对 评估的客观性、公正性及准确性有影响。
(一)评估组织体系不健全。独立的政府绩效评估组织既是保证政府绩效评 估客观性、公正性及准确性的前提，也是评估体系趋于成熟的标志之一。目前， 我国还没有建立起正式的、独立的、专业化的政府绩效评估组织，政府绩效评估 主要是政府内部自上而下、自下而上、上下结合等类型的评估。一些地方进行了 有益的探索，在评估中引入了包括权力机关、审计机关、社会公众、大众传播媒 介、专门评估组织的外部评估。这种探索精神值得肯定，但是有些外部评估的象 征性意义大于实际意义，实践中仍然不同程度地存在着注重上级任务要求、忽视 本地客观实际、信息失真、行为短视、评估质量不高、评估结果适用性差等现象。
比如，一些地方政府开展360°公民评议，但由于当前我国公民作为评估主体无论 从主观还是客观角度来讲都还很不成熟，具有很大的被动性和盲目性，因此难以 保证评估结果的客观性、公正性及准确性。
(二)绩效评估制度不完善。政府绩效评估制度不完善是制约我国政府绩效 评估实践发展的主要原因。在这方面，我国的法律制度建设较为滞后，尚处于探 索阶段，不仅缺乏专门的法律规范，而且在其他法律规范中也很少涉及这方面的 内容。在政府内部，虽然政府绩效评估工作正在全力推进，但是仍缺乏一个全国性的有关政府绩效评估的法律法规。与此密切关联的是，由于缺少一定程度上的 法律规制，由此而导致的评估管理体系、制度体系、法规体系、指标体系不健全， 政府内外评估主体与内容不太明确、评估指标不清晰、评估方式不确定、责任机 制不完善等，都直接或间接地对评估结果的客观性、公正性及准确性产生了不利 影响。
(三)评估理论基础薄弱。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，具有中 国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。人们对政府绩效评估的主要内容、指 标体系、操作原则、实施步骤等许多问题还未形成共识，其理论和方法仍在探索 中发展和完善，对评估的实践指导作用不明显，这就给开展实际评估工作带来认 识上的混乱，也同时对评估的结果产生一些不良影响。
二、评估的目标不够确定 政府绩效评估需要从政治、经济、社会、文化、生态等多方面入手，具有 目标的多样性、不确定性及难以测量性，这对政府绩效评估产生不利影响。
(一)绩效目标系统构建的多样性。政府管理是一项跨学科多领域的系统活 动，绩效目标因地区不同、部门不同而有所差异。绩效目标往往不是单一的，而 是多个指标的有机结合。面对如此复杂的大系统，需要考虑的目标往往更加复杂: 有主要的，也有次要的;有短期的，也有长期的;有相互补充的，也有互相对立的;
还有些指标是定性的而不是定量的。因此，很难形成一个明确、完整、普遍适用 的政府绩效目标评价体系。
就我国政府的绩效目标而言，大致包含政治、经济、社会、文化、生态等 五个方面。有关实践表明，不同的目标可能会对社会的不同阶层产生强度不同的 影响，而有时候，这种影响作用甚至是截然相反的。正是由于这些原因，导致政 府绩效评估指标系统设计工作异常复杂，而公众和被评估主体――政府部门参与 的态度也直接对绩效评估结果的准确性产生较大的影响。
(二)政府绩效目标不确定。政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的。
如果所要达到的目标是多重性的或不明确的，那么，很难说是否有效完成或完全 完成这些目标。而且，对不同的人来说，政府所实施的项目往往会产生不同的影 响，可能一些人所受的益或损害会比另外一些人多。这种政府绩效目标的不确定 性和行政行为结果某种程度上的不确定性，与企业的绩效评估是明显不同的。企 业的管理目标当然也考虑经济目标和社会目标、有形目标和无形目标、近期目标和长远目标的权衡。但是，企业管理突出的是经济目标，利润率、市场占有率、 单位成本是管理的核心内容。相比企业绩效目标的具体、明确和直接性，政府的 绩效目标显然要复杂得多，有时社会目标、无形目标和长远目标等此类无法明确 确定的绩效目标更具有根本意义。因此，政府绩效目标的这种不确定性也会在某 种程度上影响评估结果的准确性。
(三)政府绩效目标难以定性测量。绩效目标不同于传统行政学上的“行政效 率”，它包括经济、效率、效益、可得性、公众知晓程度、可预测性、民主性、 公平性等。在实践中，绩效目标主要体现在“4E”即经济(Economy)、效率 (Efficiency)、效益(Effectiveness)及公平(Equality)方面。政府绩效目标的评估包括 对“量”和“质”的评估，尽管政府绩效目标的“量”可以进行测量，但如何科学测量 绩效目标的“质”这是一个管理实践中的世界性难题。政府绩效目标中涉及公平、 正义、责任、素质等内容的部分，比如满意度、公务员能力建设等指标，一般不 容易进行定量分析。即使按照部门分类，一些政府部门可以形成定量指标，如教 育部门的入学率、升学率和公安部门的破案率等，但相当多的部门，特别是决策 部门、协调部门、咨询部门等综合性管理部门，很难用得上定量指标，缺乏可操 作性、可分辨性的评估指标。至于一些定性的指标，实践中我们一般采取民意测 验和调查问卷等方式进行评估，但是它的测量结果由于容易受评估人员的知识、 经验、判断能力和对评价标准的把握程度的影响，测量结果的公正性与客观性常 常受到质疑。而且对于那些需要定性分析的工作来说，如果用定量的标准去评估 绩效，往往会导致目标错位。政府绩效目标的这种不易测量性，影响了绩效评估 功能的发挥。三、评估的环节性因素的影响 政府绩效评估的实践表明，由于绩效评估有关环节性因素的影响，致使评 估结果可能失去客观性、公正性及准确性，从而影响评估的顺利推进。
(一)绩效信息不对称。政府绩效评估的过程，是一个绩效信息的收集、筛 选、加工、输出、反馈的过程，准确、及时、完备的绩效信息是公共部门绩效评 估的基础。当前，政府绩效评估信息缺乏和信息不对称成为绩效评估的一大难题。
由于政府在进行日常活动时还具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督，信息透明度 不高;为了赢得较高的“满意度”，每一个被评估者出于对短期利益的执着追求， 很可能会隐藏对自己不利的信息。评估者又无从了解到这些信息的情况下，又只 能凭表面和主观的感觉来评估政府，或者通过社会关系来收集信息，这样就影响 了评估的公平性。政府外部评估者――公民和被评估者――政府部门之间信息的 不对称，便会导致“逆向选择”，即一些平时很努力的部门被排在了后面，而一些工作效率低的部门被排在了前面。这种评估结果将会导致工作效率高的部门积极 性受挫，降低了工作效率;而工作效率低的部门仍会维持现状致使效率更低。这 样的结果，与开展绩效评估的初衷是相悖的。
显然，信息不对称会导致绩效评估的信度降低，使绩效评估的作用难以有 效发挥甚至完全丧失。如何克服信息不对称造成的负面影响，实现评估参与主体 话语权的平等，成为政府绩效评估的一大难点，也是影响政府绩效评估顺利推进 的一个重要因素。
(二)评估路径与运行机制不合理。由于我国现阶段的政府是一个层级式结 构，每一个级别都有它对应的上级和下级。在上下级关系中，上级掌握着对下级 的控制权和资源分配权，下级对上级存有较强的依赖性。在评估路径方面，绝大 多数地方政府向来重视的是政府部门的自我评估和上级评估，评估活动常常通过 上级直接评定或自下而上的总结回顾等形式开展，而下级对上级的直接评估则很 少，没有实质性进展。由多元主体参与的内外结合、上下结合的政府绩效评估方 式仍没有普遍推行，自上而下的单向评估路径仍是我国政府绩效评估方式的一个 突出特征。对于政府绩效评估而言，相对单一的评估路径不仅不利于政府权力的 相互制衡，也难以保证评估的客观性和全面性。
从评估的运行机制来看，由于长期以来政府政策、法规、程序等行政信息 很少对外公布，社会公众对政府的运作机制并不了解。在此背景下，政府绩效评 估运作环节自然也带有很大的封闭性、神秘性，主要表现在评估数据来源、评估 方法、评估质量指标体系、评估结果等缺乏透明度;评估运行机制的各种信息“不 公开”，影响了社会公众的知情权，降低了评估活动的权威性，评估结果难以对 评估对象产生压力，从而也不利于促使其提高绩效。
