我国基层公安机关行政执法相关问题的探究|公安行政执法

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我国基层公安机关行政执法相关问题的探究

一、依法行政与合理行政概念简述 ( 一) 依法行政的内涵 依法行政，也就是很多著作中所说的行政合法性原则。在传统的依法行政 理念中以邓小平同志在党的十一届三中全会提出社会主义法制建设的十六字方 针有法可依，有法必依，执法必严，违法必究为核心，当时这样的提法是因为我 国经历了十年浩劫，法制被破坏，急需建立一套完备的法律体系。在这十六字方 针中，有法可依: 即行政主体的设立合法，行政职权来源合法，严格遵循无职权， 无行政的要求。有法必依: 即行政主体作出行政行为必须受到法律的约束，行政 行为的内容、形式、程序、必须严格遵循法律的要求。执法必严: 要求行政机关 行使行政职权，不能考虑不相关因素排除干扰，严格依法办事，行政行为作出以 后，对行政主体及相对人都具有约束力，非经法定程序，不能随意改变。违法必 究: 则是遵循有损害必有救济原则，对行政主体的行政行为依法监督，对违法行 政行为依法追究责任，造成行政相对人合法权益受到侵害的，应当依法救济。

但是经过三十多年的法律制度建设，我国已经初步形成了具有中国特色的 社会主义法律体系，已经由制度建设转变为法律治国，因此在2012 年党的十八 大上提出新的十六字方针科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这也在原 有基础上对依法行政有了更高的要求，在行政管理领域，科学立法 要求行政法 规、规章、以及规范性文件的制定要尊重和体现规律，从社会实际出发，不能仅 为少数人的利益服务。严格执法，要求执法者严格按照法律规范所规定的要求和 程序执行，不搞态度执法、关系执法、人情执法，真正做到以事实为依据，以法 律为准绳。

( 二) 合理行政的发展与内涵1. 合理行政的发展 合理行政也就是很多著作中提出的行政合理性原则，它与行政合法性原则 并列为行政法的两大基本原则。做一个不恰当的比喻，如果依法行政是行政管理 的基本要求的话，那么合理行政就是行政管理的理想追求。因此依法行政是行政 管理要求的根本，合理行政则是其很好的补充。既然说合理行政是依法行政的补 充，简言之，那么合理行政就是在依法行政的基础上，使行政管理更为人性化。

只有羁束性的管理会使得行政管理僵化，甚至行为合法，效果适得其反。如当年 劳动教养制度还存在的时候，其设立初衷是为了管理游手好闲、违反法纪、不务 正业的有劳动力的人，目的是为了对社会治安进行综合治理，我们在先不讨论这 一制度在立法出台以前是否合法的前提下，所看到的却是刑事处罚3 年以下有期 徒刑，可能被减刑假释，而劳动教养却在未经法院审判的前提下，需要接受类似 刑事处罚的惩罚达到14 年，一个行政处罚的后果还高于刑事处罚。到了后期， 在这项制度的影响下，很多治安违法人员，宁愿受到刑事处罚也不愿意被劳动教 养，最终为了维护社会秩序变成变相促进了社会秩序的混乱，这就是合法做出行 政行为造成相反后果的典型。因此，在合理行政中要求严格遵循比例原则，行政 机关所做的行政行为必须以最小损害为根本，在依法的前提下还必须考虑一些相 关因素，努力做到一种平等要求。

二、当前基层公安机关执法问题分析 ( 一) 立法层面 法律规范繁多，内容重复，甚至相互冲突，甚至存在一定违法，严重影响 了公安机关的执法工作。依法行政要求有法可依，可是我国虽然有了《立法法》， 但在行政立法上，仍然很混乱，新法旧条例，新条例旧法，新旧条例还在共存公 用。在法的适用上，也没有严格按照法律位阶适用。最典型的就是过去的劳动教 养制度和现在依旧存在的收容教育制度。众所周知，劳动教养制度违背了《立法 法》和《行政处罚法》的规定已被废止。可是2014 年随着明星黄海波嫖娼一案 的出现，公安机关的收容教育制度是否违法的问题又摆在了大众的面前。。其实 这个问题本就不是问题。因为在《立法法》和《行政强制法》 中均有规定涉及 人身自由的强制措施和处罚属于法律保留条款。很明显《**嫖娼人员收容教育办 法》是国务院制定的法规，虽然该《办法》出台时间早于《立法法》。但是，在 《立法法》出台以后，无论是新法优于旧法原则或是上位法优于下位法原则，此 《办法》都已违法，哪怕再退一步说，至少在《行政强制法》出台后，其还同《行 政强制法》相抵触因此也是违法的。可是遗憾的是作为执法者的公安机关，时至今日，依旧在用一部违法的法规，进行社会管理。以违法管理违法的闹剧依旧在 不断上演。原因很简单，这项强制措施，扩大了公安机关的权力，因此公安机关 舍不得放开。

在立法中的这些情况现如今依旧存在，如近期发布的《人民警察法》征求 意见稿中，就出现了如警察身份的界定，权责界定等很多并不能够反映警察实际 的内容。

( 二) 执法主体层面 从执法主体问题上看，首先，辅警的执法资格认定问题，已经直接影响到 了当前的执法工作。众所周知，《人民警察法》及相关法律赋予了警察相应的权 力，但我国却没有任何一部法律、法规、乃至规章对辅警的权责进行规定。虽然 在2015 年2 月中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，其中 就有了一些辅警、公安文职的相应规定，但是对辅警、文职的职权职责问题依旧 规定很模糊。正是因为辅警权责模糊，致使在基层公安工作中出现了非常尴尬的 局面。2010 年江苏常州市车管所被市民曝光辅警在开具处罚决定书;
2015 年12 月成都辅警纠正违章时，使用警械被开除。2016 年3 月国务院办公厅印发了《关 于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，就辅警的职权职责进行了细化， 可是依旧没有上升到正式法律规范的层面，随后在2016 年5 月，北京的雷洋死 亡案件中又被曝出辅警参与执法的问题。

在实践中，当前的基层公安机关，因为警力不足，工作任务繁重，大量的 工作由辅警在做这都是公开的秘密。在很多地方派出所巡逻、出警，往往都是一 名民警带一名辅警完成，对投入候问区的人员也是由辅警进行看守。如果到交管 部门，甚至可以见到窗口单位全是辅警在做。现在虽然有了各种规定，但是依旧 可以看到很多地方仍在违规使用辅警，甚至有的地方还让文职人员参与办案。这 些问题其实每天都在基层公安机关中重复发生着，只是没有被意识到而已。相同 的事在当前社会关注热点的城管执法中屡屡发生。

其次，当年的一句有困难找民警到了依法行政的现在，很多并不属于公安 工作的非警务报警，在不能随意推警，有警必接，有警必出的要求在很多地方依 旧存在，因此基层存在着大量非警务活动。在这些非警务活动中，公安本不具有 执法资格，但有权部门不来，为了防止事态的扩大，或者防止被问责，基层民警 又不得不处理，最终也导致违法执法的出现。( 三) 权责界定层面 公安机关的角色长期定位不准，权责不清。20 世纪50 至60 年代中期， 把公安机关定位为武装性质的半军事单位，主要强调其武装性质，要求其向军队 靠拢，从而导致军警难以区分。20 世纪70 至80 年代中期，把公安机关定位为 无产阶级专政的工具，主要强调其国家机器的暴力属性，从而淡化了其服务性质。

20世纪90 年代以来，公安机关被定位为国家的治安行政力量和刑事司法力量， 这一定位过分强调和突出了公安机关的行政、司法双重性质，但在很多基层部门 又存在混淆了机构职能和性质的问题。进入21 世纪初以来，公安机关又片面地 强调服务职能，从而导致实战部门与窗口部门的职能混淆，使得很多工作开展混 乱。2009 年《人民警察法》颁布实施以后，将服务职能与打击违法犯罪职能并 重。但是在很多基层公安机关依旧延续了旧的管理思路，在职能定位上依旧很随 意。简单地说，它导致了公安机关的执法和管理工作出现了随意扩大化、任意缩 小化，权力无限制化趋势。最典型表现在公安体制改革长期拘泥于为精简机构， 而精简机构，而没有把权利制约的设置、保障与法治化作为首选目标，未考虑行 政执法和刑事司法的特殊性、稳定性、连续性，把公安执法机关与一般行政机关 同等对待。执法机构设置不合理，执法权配置不当，后果就是，在行政执法过程 中，警察定位、职责的模糊，很多时候，不做可能失职，做了又可能变成滥用职 权。如在全国很多地方，在2000 年前后，搞的交警巡警合一，或者特警巡警合 一，但是实施一段时间后又再次分开。同样在昆明，曾经饱受诟病的一种分工形 式就是为了保障社会安全防范，加强民警巡逻机制，在昆明有巡警支队的建制下， 每月均从各部门抽调民警进行巡逻，相反巡警支队却成为监督巡逻的督察。这一 分工形式导致各部门在自身工作人手紧缺的情况下，干了巡警的工作，而应当巡 逻的警察却又干了督察的工作，最终责任不清，权属不明，在工作中引发很多基 层民警的意见，在效果上，因为巡逻人员的流动性强，队巡逻区域不熟悉，导致 对一些突发事件处理不当，引发群众不满。

由于公安机关是实行条块结合，以块为主的管理体制，故反映在执法上也 是条块结合，以块为主的执法体制，由此出现各种被公安部明令禁止的变相执法。

最典型的就是执法主体层面上说过的非警务执法活动过多，干扰了正常的执法活 动。一是如土地征收、征用，拆除违章建筑以及基层组织换届选举等非警务执法 活动，这类执法往往带有一定的强制执行性，容易与群众产生冲突，也增加了民 警的工作负担。而且搞得不好，还会激化人民群众对公安机关的不满，派出所还 需要承担其他行政执法部门违法行政的风险。有人提出这些行为已经被公安部明 令禁止，公安去做就是违法，可是在实践中，土地征收、征用，强拆违建，的确不会叫公安机关，但在其他部门粗暴行政后，引发冲突，演变成危害社会治安稳 定的因素，警察还是只有到现场处置收尾，因此最终还是变成警察参与执法。如 2013 年发生在云南晋宁县的征地问题，根源在当地政府，可最终引发的却是针 对警察的直接对抗，并在2014年导致了流血事件发生。二是非警务接处警过多。

严格意义上不属于警务范围的报警( 不够刑事案件、治安案件立案标准的，还有 很难界定的) 约占全部报警数的50% 到60% 左右，如没带钥匙、家庭琐事纠纷、 住宅附近噪音污染等，也变相造成警察工作繁忙，拒绝会被投诉，不拒绝又可能 越权等。记得2002 年，笔者在派出所工作期间，曾经就有人直接到派出所称钱 和朋友打牌输完了，又下大雪，要求警察用巡逻车送其回家，在警察拒绝后声称 警察不作为，要投诉，直到警察说要追究其赌博行为才作罢。

( 四) 执法过程和执法程序层面 办案随意性强，存在一定程度自由裁量权滥用。基层公安机关各种不合理 的执法活动种类繁多，加之基层民警警力严重匮乏，各种非警务活动耗费基层民 警大量精力，为求本辖区稳定，严格控制发案率，更有个别领导甚者随意喊口号， 如某某警情必须下降多少等，并将各类案件的发破率同民警年终奖挂钩。基层民 警在重压下，开始动用智慧，于是就在一些地方出现了将夫妻住店当作**嫖娼处 理，将夫妻在家里看淫秽影片当作传播淫秽物品处理，将家庭麻将当作赌博处理 的各类行政冤假错案。甚至在某地出现了抓获违法( 犯罪) 嫌疑人后要求嫌疑人 用手机给亲朋好友发信息称: 自己因为什么原因在哪里被公安机关抓获，十分后 悔等内容的短信，严重侵害了嫌疑人员的基本人权，一再挑战了社会管理底线。

在执法过程中，始终抱有行政案件要求没有刑事案件高的想法，对证据的 收集根本不放在心上，调取证据不及时、全面、客观、甚至有的行政案件就是依 靠两份笔录就做出处罚决定。程序上，对权利义务的告知，始终抱有可有可无的 态度，在笔录制作完毕后才出具《权利义务告知书》给当事人签字的现象经常发 生，或者直接剥夺当事人辩解权利，将其当作负隅顽抗，而加重对相对人处罚的 更是大有人在。基层民警滥用自由裁量权，法制部门、主管领导监督不严。基层 公安机关民警在办理行政案件过程中滥用自由裁量权，处罚随意性过大，应当罚 款的进行拘留，应当拘留的罚款处理，同地区同类案件拘留时间不同，罚款金额 不同，导致违法行为和社会影响与相应的处罚结果严重不符，甚至在一些边远地 方还曾经出现过领导在谈社会治安管理经验时，自豪的说将一起强奸案件成功调 解的令人惊愕的现象。

( 五) 从执法监督层面当前，根据公安部要求，每个基层派出所都配有法制员，每个分( 县) 局 都有法制大队，负责对办理案件进行监督。但是，由于人情问题、责任心问题、 重视程度问题，负责内部执法监督的基层法制员形同虚设，法制员将自己网上办 案的账号和密码，交给经办民警，可以随意签字审核，法制员对此基本都是采取 默许的态度。法制大队执法监督不严，敷衍了事，对行政案件不认真审核，主管 领导签字走过场，认为法制部门批准的案件不会有问题，拿来就签，不看卷、不 审卷，甚至连问题都不问。更有一些领导直接将签字权交由法制部门代签。上级 制定考核要求，下级却就仅只对案件形式做一个审查，不看内容，如果双方关系 好的，自己提供案件考，再次让考核由上级监督变成上下级勾兑关系的桥梁。倘 若行政相对人提起行政复议，复议机关又不愿意听取意见，盲目的成为维持会。

进入行政诉讼后，一旦败诉，领导又将怒火发泄在各经办人员身上。对案件、对 民警、对被害人、对相对人极端不负责任，将行政监督空停留在纸上，严重影响 公安机关的执法公信力。

三、提升基层公安机关执法规范化的问题思考 ( 一) 建立健全规范管理制度 首先，严格执行《立法法》的规定，各级人大、政府及公安机关要严格规 范性文件即对法律、行政法规、地方性法规( 自治、单行条例) 、部门规章、地 方政府规章的制定权限和发布程序。其次，加强各类规范性文件的制定与审查， 做到科学立法，坚决杜绝拍脑袋决定，奇葩规定的出现，同时要杜绝下位法违背 上位法的情况出现。再次，完善非立法性规范性文件备案制度，各级政府要对发 布的规范性文件，切实落实备案制度，必要时备案机关应当可以对文件的内容进 行审查，发现问题的可以及时向有权机关提出修改建议。然后，各级政府应当认 真执行定期对各类执法规范性文件的清理工作，发现同上位法相抵触的，已经过 时的，内容重复的文件应当及时修订或废止，将规范性文件规范化。最后，国务 院需要尽快加强对行政法规、部门规章、地方性规章的清理，发现同法律相抵触 的应当尽快进行修订或废止。

( 二) 理清执法主体 2016 年3 月的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》中明 确了辅警人员的身份不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在 公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。赋予了辅警在公安机关及警察的指挥和监督下具有十三项职权。并强调公安机关及不得安排警务辅助人员从事涉及国 家秘密、警务秘密的事项;
应当由人民警察担任的工作;
行政许可、行政收费、 行政处罚、行政强制措施，以及配备、保管、使用武器、警械。可是对如何协助 盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员 制止各类违法犯罪行为，如是只要民警在场 就可以对违法犯罪嫌疑人进行搜查，控制，还是只能控制现场，搜查只能由民警 进行在制止各类违法犯罪行为时，能否独自对违法犯罪嫌疑人进行抓捕等问题却 又没有一步阐明。可是这些问题却是实践中不能回避的问题。吹毛求疵一点，如 在抓捕过程中，给嫌疑人上手铐的问题，是否只能由民警实施，辅警只能控制嫌 疑人，或是在民警对嫌疑人进行控制的情况下，辅警也可以实施该行为。就个人 意见而言，笔者认为，在紧急情况下，应当允许辅警有这样的权力，否则在实践 换手的过程中可能会进一步引发危险，但这行为同样可能引起争议，因此，应当 对这些问题进行一些细化解释。

各级政府可以在110的基础上，设立政务专线，针对不同问题负责各类政 务的指引、协调、处理。通过合理的全责分工，即减少了基层公安机关的非警务 执法活动，又保证政府各个部门各司其职，人员各尽其用;
既避免了因为群众对 政府业务分工不熟来回奔波，又可以做到高效便民。如青岛天价虾事件就可以做 到通知物价、旅游部门及时处理，而不会引发后续事件了。

( 三) 加强公安机关权责定位 2016 年5 月20 日在中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上，习近 平总书记进一步强调要深化公安执法规范化建设努力让人民群众在每一项执法 活动、每一起案件办理中都能够感受到社会公平正义。由此可见，加强公安改革 势在必行，改革首当其冲就是全责定位。公安机关应当根据社会主义市场经济发 展的需要和社会主义民主政治的要求，按照《人民警察法》等法律规范的要求进 行合理定位，既不能过分强调专政职能，给社会一副拒人于千里之外的黑脸;
也 不能过分强调服务职能，导致大量非警务活动影响公安机关的正常工作。2015 年 国庆，在青岛发生了天价虾事件，引起舆论哗然。这一事件发生后，有人对公安 机关的处理方式发生质疑，认为公安机关存在不作为行为。虽然事后证明了公安 机关的处理合法合理，但是这一争议发生的根源就是过分强调公安机关服务职能 的恶果: 让社会认为警察是万能的，一旦警察做不到就是失职，因此对警察的能 力发生质疑，并逐渐失去对警察的认可与尊重。

因此，公安机关应当与时俱进，从内部分工的角度上明确各警种的职能分 工避免长期玩跨界，如刑侦部门要强调打击犯罪就是对人民最好的服务，户政部门要强调对办事群众热情服务等。在具体的分工中要科学调研，尽量以又专又精 为标准进行职能分工，而不是以大而全进行分工，并将职能分工对社会进行宣传， 让社会了解不同部门的不同职能，有针对性地办事，避免有事找警察的现象长期 存在，同时也减少公安机关内部的相互推诿。

( 四) 严格执法要求，遵循办案程序 行政执法如果没有自由裁量权，会导致社会管理失控，但过度适用自由裁 量权同样也会导致社会管理失控。在行政执法中，严格依法办案，坚决杜绝人情 案 关系案 金钱案，对自由裁量权的行使要严格最小损害原则，避免危害的扩大 化。各级公安机关需要对考核任务科学化和合理化，以减少为了考核而考核的行 为。以此杜绝公安机关简单粗暴的一刀切执法。尤其是变各类不合理的专项行动 为加强日常工作。公安机关的专项行动在历史上对社会治安的治理曾有过不可估 量的作用，但也带来极大的负面影响。战役式专项行动最直接的就是为了行动结 束的考核，会出现平常对一些轻微违法现象采取养的态度，在处理上用割韭菜的 方式不将问题查清，将违法行为打尽。比如: 东莞在被CCTV 曝光前已是全国闻 名性都，色情行业的猖獗当地警方甚至政府不可能不知道，可是却始终睁一只眼 闭一只眼，风头紧了打一下，风头一过死灰复燃。甚至落马的广东省副省长刘志 庚在任东莞市委书记时就提出过: 扫黄工作要高调抓，决不能给外界以黄色地带 的印象。但扫黄也不能矫枉过正，各镇要把握好度。的言论，其含义自然不言而 喻。

在执法过程中，要明确行政案件的证据要求，要以可能引起行政诉讼的标 准准备证据，加强办案人员的证据意识，对证据要及时、全面、客观收集。减少 情况说明的使用，严格执法视频音频同步记录的要求，对缺少相应视频、音频直 接证据的案件( 尤其是行政强制、行政处罚案件) 监督部门在审查时可以不予同 意执行。在雷洋案件中，正是因为缺乏当场执法记录情况，才造成了警察抓捕行 动是否合法问题的讨论。对权利义务的告知，等设计行政相对人权利的问题，要 高度重视，严格程序顺序，严格认真告知，对相对人的疑问要认真解答，对相对 人的供述辩解要认真听取，不能当成强词夺理或负隅顽抗。各级公安机关甚至可 以以典型案例为行政案件的地方执法指引文件，引导辖区内不同地区的基层部门 对各类行政案件做到同案同处理，同案同证据，以约束自由裁量权的滥用。

完善行政执法监督机制，加强公安机关内部人员的监督管理体制健全，严 格落实强撑制度，尽快将当前的领导用人、管人转变为用制度来用人、管人。配 合行政诉讼法的修改，对行政复议法也可以进行适时修改，达到两法统一，共同管理的目的。

( 五) 加强执法监督 按照公安部执法规范化对对地方公安机关法制部门的要求，要求地方各级 公安机关必须设立法制部门，基层部门设立法制员，负责对案件进行法律审核， 监督，督促纠正执法等工作。但是，在公安机关实践中，重实体，轻程序思想根 深蒂固，最终在内部规定上层层监督，到了实际中形同虚设。因此从业务监督的 角度法治大队可以采取法制员下沉派出所并定期轮岗的方法，对派出所案件进行 监督，提高法制部门地位，使其在案件的法治把握中起到绝对主导作用，提高对 局级领导的要求，甚至可以采取如指纹审批等方式加强其监督职能。避免出现领 导审批却不知道案件的荒唐情节再次出现。涉及案件考核，可以随机交叉进行， 防止弄虚作假。严格行政复议案件的处理程序，对疑难、重大案件，应当采取听 证制度，听取申请人、被申请人双方意见，做出处理决定。复议机关坚决不能成 为维持会。行政诉讼要严格一把手出庭制度，最起码一点让一把手明白行政诉讼 对执法规范化的严格要求，既避免盲目认为下级工作不到位，又能让脱离一线的 领导掌握执法最前沿的要求，鞭策其对内部执法监督力度提升。

四、结语 在《人民警察法》第六条公安机关人民警察的十四项职责分工中，仅有两 项为刑事执法，其他十三项均为行政执法。由此可见，虽然刑事案件是公安机关 执法能力体现的焦点，但实际上行政执法才是公安工作的核心与基石。如何提升 基层公安机关的行政执法能力，更是公安工作的重中之重。公安行政执法从服务 性的户籍管理到制裁性的治安处罚，涉及社会生活的方方面面。从小处说，提升 基层公安机关执法能力，可以对一些违法犯罪行为起到预防和警示作用，从大处 说，公安执法规范化改革更是我国深入推进依法行政，加快建设法治政府的一项 重要工作。周恩来总理曾经说过: 国家安危公安系于一半。但由于公安工作的复 杂性和长期在管理制度上形成的一些惯性，很多能够看到、想到的问题，在解决 上却不能一蹴而就的。因此，公安机关执法规范化改革依旧任重而道远。