[我国生态安全应对加入ＷＴＯ挑战的法律研究]生态安全

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我国生态安全应对加入ＷＴＯ挑战的法律研究

关键词：加入ＷＴＯ；
生态安全；
法律调控 由于人口剧增和社会经济发展，人类活动对环境的压力越来越大，生态安 全问题日益凸现。广泛意义上的生态安全概指自然生态和人类生态系统的稳定和 发展不受威胁或破坏，它具有全球性、跨国性特征，亦可从一定地域空间观察界 定；
国家生态安全即指一国赖以生存与发展的生态环境处于相对稳定和可持续利 用的状态，包括一国范围内的环境安全、资源安全、生物安全、食物安全、人类 健康乃至产业企业、社会人文生态系统的安全。[1，2] 当今世界，对生态安全构成威胁的因素除了自然灾害、战争破坏，更多的 表现为人口膨胀、投资开发、贸易发展、污染加剧、政策失灵等等。随着经济全 球化、环保时代的到来， 国际社会对贸易与环境问题给予了相当重视，加入Ｗ ＴＯ后的我国也不例外。不过，目前国内学界大都关注于发达国家实行高标准的 环境政策对我国产品国际竞争力的影响即绿色贸易壁垒问题，鲜有涉及贸易自由 化程度提高对我国生态环境的影响，尤其是在生态安全保障认识方面。因此，本 文主要结合贸易对环境影响的历史现实，针对加入ＷＴＯ后我国生态安全可能面 临的新挑战，探讨我国生态安全法治保障的意义、条件与应采取的对策措施。

一、贸易自由化对环境的影响 （一）理论概括 在理论上，开展自由贸易和环境保护是实现可持续发展的相辅相成的两个 重要手段。贸易自由化是当今国际经济发展的主流趋势，是世界贸易组织（ＷＴ Ｏ）追求的目标。若在可持续发展原则指导下，贸易自由化可为环境保护提供更 多物质保障和先进的技术支持，优化全球资源配置；
然而，不顾环境和生态负荷 的国际自由贸易和投资发展，可能给生态环境带来负面影响，甚至导致生态危机 或环境灾难。有学者将两者的关系概括为三个方面：（1）结构效应。在自由贸 易体制下，各国根据各自的资源禀赋等比较优势从事专业生产，改变生产的产品结构而会对环境产生正面或负面影响。当各国的专业化经济活动与环境容量相适 应并能提高资源的使用效率时，则有正结构效应；
反之产生负结构效应。（2） 规模效应。贸易自由化产生的市场扩大会使各国扩大自己具有比较优势产品的生 产规模，与限制贸易时小规模经济活动相比，在缺少环境政策有效干预的情况下， 贸易增长、规模扩大导致资源过度消耗与环境退化。（3）技术效应。贸易自由 化使各国更有可能采用节约资源、减少污染的生产技术以降低成本，同时也为解 决特定生态问题的环境技术和设备在全球扩散提供了机会。

（二）历史与现实考证 在实际中，由于全球生态安全观未被普通认同，全人类的可持续发展理念 尚未成为国际社会共同信守的规则，加上旧的不公平国际经济秩序的影响，发达 国家与发展中国家环境条件、发展水平及政策法规存在差异，贸易自由化对生态 环境的不利影响显得特别突出。主要表现为：（1）自由贸易导致污染的越境转 移，加剧了他国乃至全球的污染扩散与环境恶化。自由贸易体制使各国之间的贸 易与投资更容易进行，同时也使一些污染产品、有毒有害废弃物、污染型产业和 技术更容易向发展中国家转移。这是因为：发展中国家因落后而亟需物资、资金、 技术及设备引进，其环保法规和标准较为宽松，疏于环境管理；
发达国家的企业 为逃避国内日趋严格的环境法规与监管措施，就必然将其国内淘汰的某些污染严 重的产业、技术及设备转移到发展中国家或将有害废弃物直接出口到发展中国家。

据联合国ＵＮＥＰ估计， 经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）国家每年至少有10 万余起越境转移事件，数量达2000万吨以上；
绿色和平组织某项调查显示，发达 国家目前正以每年 5000万吨的规模向发展中国家运送有害废弃物，其中美国在 1993年将超过1500万磅塑料废物运往菲律宾、3500万磅运往印尼、7500万磅运往 香港；
另悉，美国危害生态的工业部门国外投资40%以上是在第三世界。发展中 国家的环境因此受到广泛破坏与污染。（2）自由贸易加剧了发展中国家的环境 压力，加速了其资源的过度消耗和生态退化。发达国家的高度工业化历来建立在 对发展中国家资源的盲目开采、掠夺式利用的基础上，自由贸易使原本一国范围 内对其资源的消耗变为世界化，尤其是不可再生资源的世界性过度消耗而无法得 到恢复。如日本许多跨国公司在东南亚、南美设子公司，从事木材砍伐和加工业 务，使得当地森林资源遭到严重破坏、生态环境恶化。再如玻利维亚、埃塞俄比 亚、加纳、尼日利亚等发展中国家基本是依赖出口原材料或初级产品来发展经济， 这种超强度单一的经济模式，不仅使环境的多样性遭到严重破坏，而且资源过快 耗竭给当地生态平衡带来严重危害。（3）现代生物技术所涉及的生物安全问题 伴随着自由贸易而国际化。近年以转基因ＤＮＡ工程为核心的生物技术的应用，对解决人类所面临的食品短缺、生态退化等重大环境问题作用巨大，同时对生物 多样性、生态环境、人体健康潜伏着未确定的危害因素，已引起国际社会的普遍 担忧。外来生物或生物制品及其携带的有害病菌入侵造成生态灾难的历史事件早 已触目惊心。如公元5世纪下半叶，鼠疫病菌从非洲经中东到达欧洲，造成1亿人 死亡；
1845年，马铃薯晚疫侵入欧洲，引起历史上著名的大饥荒，夺去数十万人 的生命。而近年出现的疯牛病、口蹄疫、二恶英的传播，就是与转基因生物技术 有关的生物入侵、生物污染问题。在自由贸易条件下，当今一些发达国家一方面 试图将高风险的ＧＭＯ （ＧｅｎｅｔｉｃａｌｌｌｙＭｏｄｉｆｉｅｄＯｒｇ ａｎｉｓｍ）转移到发展中国家，任其充当基因技术试验场；
另一方面唯利是图， 将大量转基因产品、作物、技术输入发展中国家，不顾其对发展中国家的生态平 衡、人体及动植物安全可能会产生不可预料的长期影响。如美国Ｍｏｎｓａｎｔ ｏ公司、英国的阿斯特拉-捷利康公司等跨国基因工程公司，将其开发的“终极种 子”（注：采用该技术即排除了传统上从农作物收成中采种的可能，代之以必须 向生物技术公司购买种子）以“技术援助”为幌子提供给第三世界国家，已引起了 这些国家的警惕与不满。另外，自由贸易活动还因规模生产、运输量扩大以及消 费使用等条件限制而导致生态环境质量普遍下降。如原料、能源消耗剧增、土地 侵蚀及生产功能丧失、污染废弃物的增多并扩散。据某项统计，近年产品包装造 成的城市垃圾在全球城市垃圾中约占 40%-60%，成为一大环境公害。

二、我国生态安全现状及加入ＷＴＯ后面临的新挑战 （一）我国生态安全的基本态势与国别特征 我国作为人口最多的发展中国家，一方面，资源总量多而人均占有量居世 界后列；
资源类型多而总体质量差；
资源后备不足且供给有限，而需求增长迅速， 供需矛盾突出；
资源短缺和浪费现象并存，资源承载负担重，资源安全状况欠佳， 尤其是能源、水资源及耕地资源的安全形势最为严峻。同时，由于长期奉行“快 增长、高物耗、大排放、污染重”的粗放型发展模式，经济技术实力薄弱，环境 污染与生态破坏严重而未能得以有效治理及恢复，致使非再生性资源呈绝对逆减 趋势，再生性资源也显衰退趋向，进一步削弱了工农业生产原材料的后续供给 力；
加之受区域地质和自然条件的影响，生态环境恶化所诱发或加剧的灾害问题 （如洪涝、水土流失、荒漠化、沙尘暴）连年不断，危害后果特别严重。1995 年以来生态恶化所造成的经济损失每年高居5000亿元以上，占年ＧＤＰ的10%以 上，其中生态灾难所致直接损失每年均不低于1000亿元，每年国民经济增长的一 半由此被抵销；
这还不包括基因、物种消失等方面的潜在损失，该损失估约达到前述经济损失10 倍以上的程度。

另一方面，改革开放20多年来，我国经济发展迅速，不断走向国际化，对 外贸易与吸收投资的规模和国际影响力在持续扩大。1997年以来我国进出口额已 跃居世界前10位之列。1994年世界银行发表的一份报告宣布中国已成为全球最大 的国外资金流入国。但作为一个新兴贸易大国，我们在扩大外贸与外资引进的同 时，同其他发展中国家一样，没能避免污染转嫁入侵、国内资源过度消耗、生态 破坏加剧等现象，某些方面已相当严重。据悉，我国所引进的外资项目中属污染 密集型企业占引进外资总额的36 8%，仅欧共体国家在我国投资项目中就有20% 的污染密集型企业（资料来源：1996年11月7日《中国环境报》的一则报道）。

美国在1991—1993 年间向我国出口有色金属废液及废旧汽车蓄电池等废物达 12884吨；
英国1993年出口到我国的废物达4186吨；
很多危险废弃物由发达国家 经港澳台等转口到我国大陆广东沿海等地为乡镇企业再用，对当地环境造成很大 污染。另如发达国家利用国际保护臭氧层公约所禁止的工艺淘汰时间差，1992 年后以“技术转让”的形式在我国境内转移兴办了1200多家使用氟里昂的生产企 业。广东之所以成为华南地区水污染、大气污染与酸雨重灾区，这与当地外商投 资的制革、化工、橡胶、电子、印染等重污染业过于集中密切相关。还有资料显 示，一些外国投资者早已进入我国境内等生产和销售转基因，到1998年其相关投 资企业已达 200余家，投资总额已达10多亿美元；
而我国2000年进口转基因作物 已达1000多万吨，若国内对此疏于有效监管，可能导致灾难性的后果。如报载 1996年河北对引进的抗棉蛉虫棉花种子未认真进行生物技术处理，结果上万亩棉 田害虫猖獗，棉花颗粒无收。

上述情况表明，我国生态安全现状不容乐观，贸易与外资的增长已是影响 我国生态安全的重要因素，资源短缺、环境污染和生态退化已成为我国显性的生 态危机势头；
加入ＷＴＯ后，这些问题在一定时期内可能会进一步恶化，若不及 早采取有效的整治遏制措施，将严重损害我国经济社会可持续发展的物质基础。

（二）加入ＷＴＯ后我国生态安全面临的新挑战 加入ＷＴＯ是我国走向世界的必然选择，对我国经济发展、环境保护是良 好的机遇；
同时，作为一个发展中的环境和贸易大国，我国既面临国内发展经济 和保护环境的压力，亦面临国际上来自发达国家的污染转嫁或生态侵略以及要求 更多承担维护国际环境安全义务、遵循国际自由贸易规则的压力。这些矛盾的存 在与发展势必影响我国的生态安全。第一，发达国家向我国实施污染转嫁的机会增多，加上国际产业结构的调 整，导致新一轮生态侵略而威胁我国生态环境。近年来，发达国家正在加快调整 产业结构和产品结构，大力发展高科技、高附加值的新兴产业，而向发展中国家 转移那些笨重、污染环境、低附加值的夕阳产业。加入ＷＴＯ后，发达国家可能 会在国际经贸合作的名义下，通过跨国公司经营、直接投资等渠道，向我国转移 其比较优势衰减的传统产业。而国内一些地区和企业由于存在持续的投资饥渴及 特有的速度偏好，可能会规避环境影响评价等预警机制，从国外盲目引进高污染、 高能耗的产业，造成结构性污染。同时，不法外商可能以兜售“资源性”废物、“技 术转让”甚至提供假检验证书等欺诈手段，以经济利益为诱饵，通过直接贸易形 式向我国出售陈旧设备、搞工业垃圾出口，导致外来有害废弃物数量倍增，形成 生态公害。由于我国目前的环境政策法规标准一般较发达国家宽松，无法有效阻 止一些污染严重的企业、设备、产品及有害废弃物以“合法”方式流入我国，从而 增加我国环境治理的难度。

第二，经济活动数量的扩大可能形成新的环境压力，加上转型时期的市场 失灵对环境管理形成冲击。研究表明，加入ＷＴＯ后我国实际ＧＤＰ将至少提高 2000亿元，约占当年实际ＧＤＰ的2个以上的百分点，如此大规模的经济总量扩 张，在边际成本递增规律的作用下，需要投放的土地、矿产、水、森林等资源要 素大大增加，既增加其消耗的力度而形成新的环境压力，又导致污染物排放总量 的扩大。与此同时，我国政府将转变职能，逐步减少对企业的干预、对资源的控 制及对产业的绝对垄断，但由于转型时期的市场发育及信息的不完全性，加之环 保在很大程度上被视为公共产品，具有非排他性及非竞争性，因而易于形成市场 失灵，而环境问题大多是由于市场失灵、环境资源成本外部性而产生。正如国内 市场没有考虑环境的损失一样，国际自由贸易也忽视了环境问题，贸易自由会增 加市场失灵的可能性与外部性在国家之间进行传递，如此穷国成为富国转移污染 的场所也有一定必然性，我国也在所难免。

第三，国内管理体制的欠缺可能使发展经济和保护环境产生新的矛盾。我 国的环境政策法规本来就不完善，规制内容笼统、分散，各法之间缺乏必要的协 调，在一定程度上还存在有法不依、执法不严等现象，一些地方仍继续着不惜以 环境代价换取经济快速增长的短期行为，外贸、生产、环保等各部门与条块之间 还未建立有效的协调机制，各行其事。加入ＷＴＯ后，随着国内经济、贸易的发 展，这种制度上的不严密性极有可能给我国的环保工作带来较大冲击。一是由于 加入ＷＴＯ后出口环境的相对宽松，某些自然资源富集区往往受多出口的利益驱 动，急功近利，无节制地出卖初级产品和稀缺资源，从而加剧我国的资源危机。二是国内企业为提高产品的竞争力，可能会在环境成本上做文章，以增加资源消 耗、不处理污染物等牺牲环境的手段求取竞争力的增强和贸易的发展。三是由于 国内环保工作的不平衡性，经济发达地区往往会向经济落后地区或边远地区转移 环境污染，造成新的更大范围的生态破坏，特别是中西部地区，在大开发过程中 必然面临国外和国内双重污染转嫁的风险。[3] 第四，增加非本土动植物病害在我国传播的风险，威胁国内生物安全。尽 管我国还没有出现严重的非本土动植物病害疫情，但近年来在一些西方国家发生 的口蹄疫和疯牛病传播的事实，预示着随着基因工程技术的推广、关税的降低和 非技术性贸易壁垒的取消及贸易渠道的多元化，转基因产品与作物的贸易量在一 段时期内必会有一个较大的增长，从而提高了国外动植物的病害在我国传播蔓延 的风险。

[3，4] 第五，国际环境贸易竞争可能对我国新兴环保产业冲击巨大。环保产业是 防治污染和生态破坏的物质基础，是当代产业结构调整面向生态安全的重要途径。

我国是一个环境贸易市场极具潜力的国家，必将成为发达国家争夺的对象；
但由 于我国经济与科技落后，环保产业起步晚、起点低、规模小，产品单一、技术含 量低，缺乏国际竞争力。依据ＷＴＯ规则，环保产业无法作为幼稚行业加以特殊 保护，而直面国际市场竞争。在市场准入、非歧视待遇的情况下，国际资本利用 其资金、技术、管理、规模诸方面的优势，可以通过竞争挤占至全面控制我国环 保产品及服务市场份额，迫使我国为数众多的中小型环保企业遭遇被兼并、转产 或停产关闭的威胁；
并在知识产权保护措施影响下，阻止向我国转让清洁生产技 术、污染防治技术及资源综合利用和“三废”处理技术，从而阻碍我国新兴环保产 业的顺利发展，造成实质性损害。

三、加强我国生态安全法律调控的必要性 经济全球化、贸易自由化对一国环境的影响具有多层次性、复杂性特征， 但由此是否导致一国生态安全问题可以预测与调控。前述我国生态环境的基本国 情与加入ＷＴＯ后的变化态势，表明生态安全问题的提出有客观依据，既涉及国 内的发展模式、环境管理、自然环境、经济技术诸因素，也涉及国际社会的经济 格局、贸易动态、环保机制及贸易与环境的冲突或协调等因素。生态安全问题已 不是某种简单的污染问题或某项资源的短缺问题，而是一国社会经济的可持续发 展即国家长治久安所依赖的生态环境系统的综合支持问题，涉及到国计民生的全 局性、跨国性。我们参与经济全球化必须认识到这点。针对加入ＷＴＯ提出生态 安全问题，既表明了我国对外开放与环境保护两项基本国策的相互协调性，也表现出我国积极参与国际环境合作、对人类环境事业与国际环保大计敢于负责的精 神状态与切实行动。此与我国加入ＷＴＯ、参与经济全球化而实现社会经济可持 续发展的宗旨目标完全一致。

贸易导致一国生态安全问题，既涉及国内关系，也涉及国与国之间的关系， 故对此进行有效调控的法律机制无疑包括国际法机制与国内法机制两方面；
国际 社会的协调合作是基础保障，当事国内的环境与贸易政策措施是关键。正如1992 年联合国环发会议通过的《里约宣言》指出的那样：“为了更好地处理环境退化 问题，各国应该合作促进一个支持性和开放的国际经济制度，这个制度将会导致 所有国家实现经济增长和可持续的发展。为环境目的而采取的贸易政策措施不应 该成为国际贸易中的一种任意或无理歧视的手段或伪装的限制。应该避免在进口 国家管理范围以外单方面采取对付环境挑战的行动。解决跨越国界或全球性环境 问题的环境措施应尽可能以国际协调一致为基础。”联合国《21世纪议程》对此 进一步强调：“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律条例，而这些 法律和条例必须根据周密的社会、生态、经济和科学规则制定。”这可以作为强 化法律调控生态安全的充分理由与基本原则，但其说明的仅仅是一个必然性问题， 至于调控的可能性与有效性还得求证于国际国内法律机制的现状。

首先，在国际法领域，目前涉及贸易性环境问题的国际公约、多边协定已 超过200项，从不同角度确定了一系列的环保贸易规则，并强调国际合作是解决 贸易与环境冲突问题、实现可持续发展的根本途径；
但是，就生态安全法律保障 的全面要求而言，这些国际法规及规则尚存在不少缺陷，主要表现：一是ＷＴＯ 《建立世界贸易组织协议》及相关协议尽管体现了可持续发展与环境保护的双重 目标，注意到了跨国公司在他国投资采用双重环境标准合理性问题、污染避风港 及国内淘汰、遭禁或受限的产业、技术、设备、产品等转移的环境责任问题，专 设了环保例外条款，而ＷＴＯ原则上也只负责处理贸易问题，并无处理环境问题 的专门协议，特别是在商品贸易、服务贸易领域之外即在多边投资规则方面还无 建树，缺乏投资与可持续发展的条款。[5]二是某些专门的国际环境公约，如《控 制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》没有明确规定非法输出者及输出国 的法律责任，且没有涉及到控制污染行业转移问题，更没有涉及各种污染转移造 成发展中国家生态破坏而应给予合理补偿问题；
《保护臭氧层维也纳公约》、《关 于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》均对非缔约国通过投资方式向特定缔约国 （即享有宽限期的发展中国家）转移ＯＤＳ生产和消费尚无有效的法律限制及惩 罚措施，实际上为发达国家和新兴工业化国家向发展中国家转移这些产品的生产 和消费开了“绿灯”；
[5] 《生物多样性公约》只是对国际生物安全管理作出了原则性的规定，而针对转基因食品（ＧＭＦ）贸易的《生物安全议定书》确定的主 要是基因产品标签规范，虽亦承认“各国有权禁止他们认为可能对人类及环境构 成威胁的基因改良食品”，但同时有一保留条款（即议定书不能凌驾于ＷＴＯ及 其他贸易协定之上），由此势必削弱了其对ＧＭＦ贸易的监管效力。[6]三是1982 年《内罗比宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》及《21世纪议程》等，同样 注意到了贸易对环境的负面影响，呼吁国际社会努力采取防止措施，但都是原则 性的规定而无具体的执行标准及有效的制裁手段。经合组织（ＯＥＣＤ）成员国 自1995年开始的多边投资协议谈判达成了一个《多国公司指南》（ＭＡＩ），其 强烈反对东道国降低或放松国内环境标准而吸引或鼓励外国投资者，但没有要求 投资者为保护东道国的环境而采取高于东道国环境标准的母国标准，实际上对跨 国公司的环境责任采取了迁就态度，问题还在于ＭＡＩ目前只是自愿基础上的非 约束性法律文件（ＯＥＣＤＭＡＩ谈判文体 1998-4）。

其次，在我国国内法领域，生态安全法制现状包括：（1）虽然我国《21 世纪议程———人口、环境与发展白皮书》（1994）、“2010远景目标纲要”（1996）、 《全国生态环境建设规划》（1998）等已注意到了我国生态安全问题，《全国生 态环境保护纲要》（2000）首次在国家安全战略高度将生态安全明确为我国环境 保护目标，但这些都是政策性的原则与纲领，有关生态安全保障的决策机制、衡 量标准、监测预警系统、基本制度、对策措施等尚未有相应立法确定，使既定的 生态安全战略难以有效贯彻于具体环保计划与实施步骤中。（2）纵观我国近20 年的环境立法实践，现已颁以《环境保护法》为主体的7部环境法、14部资源管 理法和400多项环保规章及标准措施，还有其他立法中有关环境问题的专类规范 及专项制度，就立法层面上已基本形成了法治框架，但是，从现代环境法所蕴涵 的“生态利益中心主义”价值观、以生态安全为核心的“可持续发展” 鉴于目前国际规则与国内政策法规均有缺陷，不足以有效调控贸易中的生 态安全问题，因而从法律上设计相应对策有现实迫切性。

四、加强我国生态安全法律调控的对策思路 （一）广泛开展国际环境合作与交流，积极参与有关国环保组织和贸易组 织的活动与谈判，构建有利于维护我国生态安全的国际屏障。

第一，在坚持“可持续发展”、“尊重国家主权”、“不损害他国环境”、“共同 但有区别”以及“损害预防”等国际环境法原则的前提下，利用各种机会，积极参 与国际社会现在和将来有关环境问题的讨论、谈判以及法律文件的起草和修订，争取完善不损害或有利于我国和广大发展中国家环境权益的保障机制，促使改变 目前发展中国家在维护其生态安全方面的被动局面。目前迫切需要推动国际社会 修改有关环境国际公约，如充实《巴塞尔公约》与保护臭氧层的国际公约，明确 禁止一切形式的污染转嫁（包括投资转移污染行业问题），强化投资和输出国政 府的控制责任及惩罚措施，推动建立污染转嫁特别基金和污染损害赔偿等经济机 制以及国际监控处理机制。

第二，充分发挥我国在世界贸易组织、联合国环境规划署、联合国贸发会 议等有关贸易与环境问题的重要论坛中的大国影响力，积极推动并参与有关议题 的广泛探讨，密切注视有关动态，特别注重与发展中国家的联系与交流，加强与 港、澳、台在有关组织中的协调，为维护共同的利益而相互给予支持，并肩应对 局势。同时，积极支持ＷＴＯ开展环境议题的深入谈判和多边投资协议的签订， 促进对生态安全影响巨大的国际投资问题能有合理规制，争取建立维护发展中国 家环境与发展权益的国际经济新秩序。

第三，谨慎签署和切实履行国际环境公约及协定。出于对全球生态安全高 度负责的态度，目前我国已参加签署了30多项重要的国际环境公约及多边协定， 尚有不少还没有参加。今后参加和签署新的环境协定时，事前应作认真研究和分 析，趋利避害，防范某些国家强加给我们过多的环境责任而限制我们的发展、或 诱导我们接受借国际“合作开发”、“共同保护”名义而实施变相的资源掠夺等不良 倾向。针对美国等西方发达国家在《京都议定书》谈判期间曾抛出所谓国际排污 权交易的方案，以及原始的《国际植物遗传资源协定》（ＩＵ）有关遗传资源“免 费提供” 的规定等，包括我国在内的广大发展中国家理当给予反对。当然，对已 参加的环境公约或协定，理应通过国内立法、宣传、执法等环节得到切实履行。

（二）适应国际环保与国内生态安全维护的新形势，完善国内生态环境法 制体系 第一，将我国目前生态安全的政策上升为法律规范并纳入环境资源法体系 中，尽快制定一部综合性的《国家生态安全法》或《生态环境保护法》，将生态 环境、资源、社会经济发展紧密结合，总体上对生态环境保护的方针、体制、制 度等提出统一规范的要求，解决各单项自然资源保护和环境保护法现无法解决的 有关生态环境和资源系统保护的全局性问题。[7] 第二，修改和完善现有的单项资源和环境保护法，以适应市场经济与国际 接轨的需要。如对土地法、森林法、水法、矿产法的修订，要引入资源补偿机制的规定；
对《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》 的修订，既要体现国际公约的有关要求，提升对污染排放的控制标准，又要推行 国际上已流行的“总量控制”、“全过程控制”的规则，还要充分体现“污染者付费”、 “污染者治理”之环境成本内在化的原则。

第三，填补立法空白，消除立法盲区。

一要基于我国政府加入ＷＴＯ承诺及履行国际环境义务的要求，尽快进行涉及人 类健康、动植物生命安全、公共安全产品强制性认证以及全球环境保护等方面的 配套立法工作。二要看重解决目前我国生物安全立法方面的规格低、监管机制欠 缺、风险防范与安全性评估规制落后等突出问题，对原国家科委《基因工程安全 管理办法》、农业部《农业生物基因工程管理实施办法》、出入境检验检疫局《进 出口食品标签管理办法》等进行统一清理、编纂，借鉴国外经验，加强对生物安 全的法律法规体系建设。三要抓紧制定化学品污染防治、放射性污染防治、建设 项目环境影响评价、环境标准管理、生态灾害防治等方面的立法，构筑防御来自 国外各种可能性的“生态侵略”的法律屏障。

第四，加强与国际标准组织及先进国家的交流蹉商，吸收和借鉴其在环境 标准与环境标志、包装管理方面的立法经验，并通过国内立法程序加以转换，出 台适于我国推广使用的环境标准以及管理体系、环境标志、绿色包装的实施规范。

（三）全面调整产业结构，严格控制环境污染行业，大力发展环保产业， 构建有利于国家生态安全的产业政策与法律调控体系 传统产业结构和布局及发展模式的缺陷是造成工业污染加剧并扩散，难以 实现生态性经济循环的一个重要原因。目前我国经济改革的战略性调整就是要限 制对生态安全构成威胁的产业，加快有利于生态安全产业的发展。就其宏观调控 政策导向而言，现应明确：首先，在编制经济发展总体规划和制订对外经贸发展 计划时，建立环境与发展的综合决策机制，对一定区域内的资源条件、环境容量、 技术力量等因素进行综合的科学论证，制订配套可行的环保专项规划，确保产业 结构布局、区域招商引资，特别要考虑并解决资源、环境等负荷问题。其次，在 产业结构调整中须严格执行环保法规和产业政策（如依据《国家产业政策纲要》、 国家经贸委《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目标》、环境影响评价制度等）， 着重控制国家限制性和禁止性投资产业，防止境外污染行业向境内转移，完全禁 止以资源再生利用为名在我国投资设厂、从事以进口危险废物为原料的行业。同 时，采取有关投融资、税收、用地、科技、补贴等方面积极的产业政策，重点扶 持我国环保产业的发展，借助经济杠杆机制促进环保市场化，加强政府的宏观调 控和服务保障职能，还要鼓励外商投资环保产业，如允许外商投资环境污染物处理设施并实行商业化运作；
鼓励其引进技术和设备嫁接改造重污染的产业或企业 等。

（四）完善贸易中的环境管理体制，健全环保市场化宏观调控机制，强化 环保执法力度 目前我国的外贸、生产、环保等部门及条块之间还未建立有效的协调机制， 难以有效实施贸易中的环境管理，故对此需要改革完善，在对外贸易中建立环境 管理体制。环保市场化强调政府宏观调控的作用，无论是推行清洁生产、外资项 目引进、开发环保产品，还是推广实施环境管理标准，进行排污权交易等一切市 场行为，均有可能涉及经贸、环保、外贸、质监、税务、科技等诸部门及条块之 间的协调监管问题。在坚持环境与贸易投资发展综合决策的前提下，注意改革多 头审批、职能交叉不清的传统做法，转变政府职能，因具体事权突出中心部门的 职责。同时，要实行环保一票否决制与目标管理责任制，严格行政执法责任，还 要依法惩治生态犯罪。政府环境管理要与国际接轨，其中包含的一条原则即要求 政府权威与市场机制结合，建立环保市场化的科学运行规则与管理新机制，要求 政府依法行政。

（五）建立有利于国家生态安全建设与贸易发展“双赢”的利益保障机制 生态建设本应是现代政府职能的重要组成部分，政府在编制与实施国民经 济和社会发展计划时，应将生态环境建设的支出纳入经济预算体系。同时，必须 建立社会各界和人民群众广泛参与的联动和利益机制，调动社会各方面的力量投 入生态安全的维护与建设[7]；
建立资源补偿、生态环境补偿制度与征管机制；

建立生态建设与环境治理的资金筹措机制（如国内由政策性银行安排专项优惠贴 息贷款，争取国际上的技术援助和资金支持等）。

另外还需说明，在当今世界经济一体化不断增强、资源领域的国际合作不 断拓展的情况下，我们既要依靠合理政策机制，有效配置国内资源，提高其综合 利用率，也要提倡和鼓励开拓国际资源市场，充分利用国内外两个市场，弥补我 国国内资源的不足。如制订政策鼓励矿业部门到海外从事我国紧缺矿产品的风险 勘探开发的商业活动，建立国外矿产供应基地；
或与外国机构建立长期稳定的供 应关系，以及实现必要的战略资源的储备，国家给予财政、金融、价格方面的支 持，确保我国资源安全。[8]