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电子政务信息安全管理研究
电子政务信息安全管理研究 摘要：为了适应大数据时代的挑战，应对电子政务发展的需要，推动电子文件 管理的安全性建设。本文从管理体制与机制、政策法规、标准规范、技术四个方 面对电子文件管理的安全策略进行探讨，以期给电子文件管理安全建设方面提供 有效的指导。关键词：安全策略；
信息安全；
电子文件管理 当前，政府管理越来越依赖信息技术，组织公共管理，电子文件管理是政 府适应时代变化和建设服务型政府的客观需要。电子文件管理作为电子政务活动 重要的一环，如果安全性建设得不到保障，文件内容的真实性、完整性、可用性 将不可能保证，电子文件安全管理将不可能实现，“安全”电子政务将只能是幻想。
因此，信息安全应得到个人以及社会的全面重视。
一、电子文件管理安全策略研究现状 本文以“全文=安全策略and关键词=电子文件管理（精确匹配）”为检索条 件对，对收录在中国学术期刊网络出版总库等九种源库中文献进行检索。截止 2017年12月底，共有45篇文献，见表1文献年度分布表。根据文献年度分布表中， 文献从2012年数量开始激增，这主要是由于2011年国家颁布电子文件管理发展规 划。笔者对上述文件进行整理和分析，当前学者研究主要集中在以下方面：一是 电子文件管理法律规范。肖红琳[1]认为电子文件具备一定法律效力，但电子文 件法律规范制度并不健全。二是电子文件管理模式。陆坚等[2]结合太仓市档案 局工作经验，将理论和实践相结合，提出“五色五级”应急预警管理制度，利用无 线射频识别技术的档案库存盘存车，将电子政务系统与数字档案馆室系统相联接， 实现全市联网管理。三是电子文件管理系统。张健[3]提出构建电子文件信息安 全技术体系，将整个体系分为物理安全层、系统软件平台安全层、电子文件管理 系统安全层和电子文件信息内容安全层等四个层次。通过对相关文献进行梳理分 析，笔者认为学界对于电子文件管理的研究集中于政策规范、管理模式、管理系 统等方面的研究，缺乏对安全策略方面的研究。
二、电子文件管理安全现状 （一）我国电子文件管理的现状。把握我国电子文件发展现状，有助于我 们了解电子文件管理中存在的问题。中国人民大学信息资源管理学院课题组基于问卷的调查显示，2006年我国中央机关及其直属企事业单位生成的电子文件数量 比2005年增长了18.9%，其数量占文件总数的72.7%。电子文件总数的飞速增长 改变了传统的纸质文件凭证主体地位，电子文件的凭证价值和真实性也遇到了更 大的挑战。（二）电子文件管理存在的安全问题。一是管理规划发展滞后。电子 文件管理提及虽早，但是我国发展缓慢。美国从1995年开始研发电子文件管理系 统，而中国于2011年才出台电子文件管理的规划文件。按照电子文件规划至今关 于电子文件的标准，已完成的有《电子文件系统测试规范第2部分：归档管理系 统功能符合性测试细则》第2部分：图形符号(的计算机电子文件格式规范及其交 换要求》3份标准，有7份标准未制定，电子文件管理系统标准亟需完善。二是数 据未被有效保护。主要包括三个方面，第一个方面是数据内容丢失或难以读取利 用。据“电子文件管理机制研究”课题研究小组调查显示，中国1982年第三次全国 人口普查中99%的原始数据已经丢失。第二个方面是庞大数据信息增量带来管理 困难。截止2011年，我国49家中央和国家机关及其直属企事业单位中有18.4%的 单位没有留存任何电子文件。三是反馈机制落后迟缓。由于我国省市众多，各行 政单位之间难以进行有效的联系，目前自上而下的顶层设计不够完善，孤立的考 虑电子文件管理安全问题。电子文件管理系统不能得到有效关联设计，难免会形 成各自为政，这种各自为政的情况会造成自下而上的反馈上报收集出现经验和问 题，对于电子文件长期使用，保存信息完整度带来诸多问题。
三、电子文件管理安全策略 （一）完善政策法规。我国政策法规策略应遵循自上而下设计、自下而上 反馈的管理体制和机制。如，坚持执行上层法律法规，并实现高等教育机构、档 案企事业单位、档案局、档案馆多位的联合反馈。立法时应本着科学立法、开门 立法的精神，在全国各级各类档案部门、广大档案工作者及法律工作者的关心和 参与下制定[4]。此外，还可以吸纳美国制定档案法规的经验，设立法规制定研 究小组，让多机构、多单位的共同参与；
还要充分发挥人民监督和社会监督的作 用，以更好保证档案政策法规的制定和实施。（二）优化管理体制与机制。在2017 年8月，工业和信息化部印发《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》，强调 着重开展电子文件管理方面的建设工作，形成统筹协调的管理体系[5]。首先， 在管理体制上要注重将政事分开，充分发挥档案馆和档案局的各自作用。由国家 档案机构自上而下进行顶层设计，统一领导，各级档案馆建立统一的电子文件管 理系统，尽可能将电子政务系统和数字档案馆(室)系统有效联接起来，实现电子 文件的全过程管理，保证电子文件生命周期的完整性，实现电子文件从电子政务 系统到数字档案馆（室）系统的无缝对接，减少人工参与，注重综合型的电子文件管理系统建设，从而实现共享电子文件资源。其次，下级档案机构也应做好相 应的反馈机制。下级机构要根据工作情况，与上级进行定期常态联系，及时汇报 工作情况与问题，以便上级针对情况及时指导未来工作。如美国国家档案与文件 管理局设立专门的调研小组，总结推荐电子文件长期、有效存储的方法。[6]（三） 规范相应安全标准。规范电子文件管理安全标准能够有效指导各级单位管理电子 文件，避免因管理不清晰、系统不统一等问题，造成的电子文件内容信息丢失， 减少数字鸿沟，能够有效保证电子文件的安全管理。通常国家标准分为国家级、 行业标准和强制性标准三大类。国家标准《电子文件归档与管理规范》颁布实施 至今已经12年，其中的一些标条目已经跟不上时代发展需要，如《规范》中“文 字型电子文件以XML、RTF、TXT为通用格式”“扫描型电子文件以JPEG、TIFF 为通用格式”在实践应用中出现了大量其他的格式，如前者增加WPS、PDF、DOC 作为通用格式，在后者中增加PDF作为通用格式。[7-8]针对我国而言，在制定标 准应该具有超前意识，并不断适应时代变化发展，修正完善标准，满足现行电子 文件管理需求。（四）充分利用科学技术。为了保障电子文件的真实性、完整性、 可读性，电子文件的技术应该坚持全程管理和前端管理原则，将技术应用于管理 过程中的每一步。[8]对于电子文件管理系统的设计既要符合前文提到的管理体 制和机制方面，同时也要坚持根据国家政策法规和标准设计系统，做好系统沟通 性和系统自动反馈，实现系统的多级模式，建立大系统平台，以保证系统的实用 高效。电子文件管理系统设计也应充分借鉴系统论和协同论等理论模式，设计出 电子政务系统和数字档案馆管理系统一体化的电子文件管理系统。如今政务微信、 政务微博等新媒体平台快速发展。政务微信公众号“上海发布”就利用将自身数据 与微信平台相结合，提供给公众网上在线办事、互动交流等服务。除此之外，在 国内外其他行业的门户也正在朝着这方面努力[9]。
四、结论 电子政务环境下电子文件信息安全管理，不仅是一个技术问题，也是一个 复杂的社会管理问题，它涉及政府管理多个方面。开展电子文件文件信息安全管 理，需要遵从政府进行电子政务建设的实际情况，还要从管理信息系统建设的角 度、信息资源管理与开发的角度，坚持以人为本，以用户为中心，明确利用目的， 多个层次并举，才能达到良好的效果。
作者:孔强 单位:湘潭大学公共管理学院
