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水利工程项目绩效审计论文
水利工程项目绩效审计论文 一、水利工程项目绩效审计理论基础 （一）公共受托责任理论 权力是对有价值资源的控制公权力的行使就是占有和支配公共资源。政府 通常通过税收或提供垄断性服务的方式获得公共资源来服务社会大众，即取之于 民、用之于民。社会公众与政府的委托代理一旦确立，政府就掌握了国家资源进 行国家事务管理，而社会公众的控制力和约束力是不足的，故社会公众希望政府 的政策制定、权力行使、资源的利用能公开透明化，避免滥用权力和资源，规避 政府人员作为理性经济人所产生的道德风险和逆向选择，能及时的发现问题、解 决问题。政府为了能够更好地成为服务型政府，提高服务水平和服务质量，不懈 怠地履行社会公众的受托责任，不仅要对公共资源的合法合规性负责，而且还要 对公共资源的经济性、效率性、效果性负责。总之，公共受托责任是政府绩效审 计发展的内生性动因，政府绩效审计也因公共受托责任的发展而发展。（二）新公共管理理论 20世纪70年代到20世纪80年代，随着传统的公共管理体制不断暴露其冗长 的组织结构所带来的政府效率低下、公共预算总额盲目扩大带来的经济财政危机 等引起公众强烈不满的问题，社会大众的价值观念不断变化、民主意识和参与意 识不断增强，民众对政府提出了更高的要求，于是在英、美等西方国家掀起了政 府改革运动，称为新公共管理运动。这场改革实行全面质量管理和目标管理的企 业管理理念和方法，引入竞争机制来提高政府工作效率，增加顾客导向理念来改 善政府和社会的关系，从注重机构、过程和程序转为注重项目、绩效和责任，来 创造一个高效、负责的新型政府。在新公共管理背景下，政府绩效审计是对政府 绩效管理进行监督和评价的一种有效工具。同时这种背景也为政府绩效审计提供 了良好的政治环境和发展动力。
二、水利工程项目绩效审计评价体系构建 （一）以水利工程项目 绩效审计目标为指导首先要厘清水利工程项目绩效审计的思路，明确水利 工程项目绩效审计的定位，确定水利工程项目绩效审计的目标，以目标为导向来确定水利工程项目绩效审计的内容、范围、方式和方法。
（二）针对不同水利工程项目 绩效审计目标设计评价指标水利工程按目的或服务对象可分为防洪工程、 农田水利工程、水力发电工程、航道和港口工程、供水和排水工程、水土保持工 程和环境水利工程等。因此在对水利工程项目进行评价时，不能设计一个通用的 评价指标体系，而是要根据不同目的或不同服务对象“量体裁衣”地设计针对性的 评价指标。
（三）选择评价标准 评价标准是审计人员对被审计单位进行评价的尺子，具有指导性和根本性 的作用。在水利工程项目已经存在的国家标准、行业标准和相关主管机关制定的 标准，可以直接纳入评价指标体系中，但要注意归纳并注意更新修正。如《中华 人民共和国水利行业标准》、《水利工程建设项目招标投标管理规定》、《水利 工程建设程序管理暂行规定》、《水利基本建设资金管理办法》、《水利部基本 建设项目竣工财务决算管理暂行办法》等法律法规的具体内容作为评价定性和定 量指标的标准。对于在水利工程项目中存在一些不符合实际情况的标准，要与水 利工程项目的人员进行沟通改进并能得到项目人员的认可。对于在水利工程项目 中缺少某些可以应用的评价标准，听取在相关领域有深造诣的专家的意见和建议， 再同有关专业主管部门商讨，由它通过法定程序制定。
（四）灵活运用审计技术与方法 跟踪审计和绩效审计的结合，加大了绩效审计的深度和广度。从水利工程 建设项目生命周期理论角度反映建设程序各个关键环节的逻辑关系，从管理角度 对绩效进行描述，使得绩效审计所要获得的审计证据远远要多于传统财务收支审 计所要获得的审计证据。除采用传统财务收支审计技术和方法外，要针对不同关 键环节的内容和问题采取针对性的审计技术和方法，从而提高审计证据的准确性 和适当性，能更好进行绩效评价。如在对水利工程项目进行绩效审计过程中，利 用财务收支审计的分析程序，可以发现资金管理的问题；
利用穿行测试可以发现 水利工程项目内部控制制度的缺陷；
采用调查问卷法获得社会公众对水利工程项 目的满意度；
利用环境保护专家的工作评价水利工程项目对自然灾害、人文和自 然景观的影响；
采用结果导向分析评价水利工程项目的效果，采用问题导向分析 水利工程项目问题产生的原因。实践是检验审计技术和方法的唯一标准，只有通过实践才能找到水利工程项目各个环节不同内容和问题的最适合的方法。
（五）将定性与定量方法相结合 水利工程项目建设有政治、经济、社会、环境的目标，其中经济性评价可 以量化，而政治、社会、环境评价难以量化，只能通过定性衡量，如水利工程移 民对移民工作的满意度，水利工程对古迹和自然景观的影响等。对于经济性指标， 要从不用角度、不同层次设置定量指标，使定量评价结果更加准确，更具有证明 力和说服力，如从资金到位率、资金利用率、资金有效率、结余资金率、资金挪 用率、资金损失浪费率来评价资金在筹集、使用、监督管理方面整体效益。而对 定性评价指标，要有较强的原则性，全面完整评价，提高定性评价的科学性。但 定性指标和定量指标都存在一定的局限性，不能一味地追求量化使评价体系简便 化，也不能一味追求定性指标使评价体系更加准确而忽视量化带来的简便。
三、水利工程项目绩效审计缺陷 （一）传统审计观念制约 绩效审计在我国的发展还不成熟，传统审计观念根深蒂固，无法发挥起促 进作用的能动性。审计人员在对水利工程项目绩效审计还没有跳出传统审计的圈 子或是不自觉地将重点转向财政收支审计，没有从整体宏观的角度，长远发展的 角度对水利工程项目绩效审计进行深入的探讨，停留在概念和框架上。
（二）审计管理体制制约 水利工程项目的开展涉及到我国多个政府部门的审批和监督。水利部门负 责水利工程项目的立项、审批；
财务部门负责水利工程项目资金的拨付；
水利部 门的建设与管理部门监督指导水利工程项目的勘察设计、工程招投标、工程监理 以及工程质量和安全等；
审计各级机关负责对不同级别的水利工程项目进行财务 决算审计；
有关主管部门负责水利工程项目的日常运营管理。因此在这种多重领 导监督体制下，各个部门可能会出现不协调的现象，造成监管不当和失控。而且 审计机关与其他政府部门共同受中央和地方政府的领导，千丝万缕的利益纽带使 得难以克服的审计超然独立性问题。
（三）审计资源制约 绩效审计与传统的财务审计相比，审计范围更广、审计内容更多、审计程序更复杂、所消耗的人力财力物力更多。水利工程项目绩效审计所需的资料有很 多是从外部获得的，社会效益、环境效益存在滞后性，对其评价需要长时间的数 据收集和调查。审计资源受到限制会使审计范围缩小，获取的审计证据变少，审 计结论不准确，审计风险加大，给审计人员对水利工程绩效审计带来了一定的难 度和压力。
（四）审计人员素质制约 由于我国各地经济文化教育发展水平不同，地理环境的差异，使得水利工 程项目实施的具体情况各不相同。加上我国政府对民生问题的关注，使得民生水 利工程项目比重加大，尤其是农田水利工程，只有基层审计人员才能了解其具体 情况。从审计专业知识结构来看，开展水利工程项目绩效审计，审计人员除精通 财务、会计、审计等专业知识外，还需要掌握管理学、经济学、统计学、水利工 程技术、环境保护等方面的知识，这与开展水利工程项目绩效审计的人员数量和 质量要求存在不匹配，复合型人才严重缺乏。
（五）绩效审计方法与技术制约 由于我国绩效审计起步较晚，在水利工程项目绩效审计工作经验不足、案 例研究与总结的成果不多，政府绩效审计未形成一套通用的评价体系，更不用说 基于行业、类别细分的水利工程项目。虽然国外有大量先进的审计方法和技术， 但是由于每个国家政治经济社会发展水平的不同，评价指标存在或多或少的差异， 而且对于不同的审计项目审计方法和技术也有所区别。
四、水利工程项目绩效审计完善措施 （一）树立正确审计观念 为了更好的开展水利工程项目绩效审计，必须树立正确的审计观念。审计 机关和人员对水利工程项目进行全过程跟踪绩效审计，从事前、事中、事后对水 利工程项目进行评价，不仅要评价水利工程项目的合法性、合规性、真实性，而 且要评价水利工程项目的经济性、效率性、效果性，发挥绩效审计“免疫系统” 的作用。
（二）强化审计独立性，进行体制转变 在我国行政型国家审计管理体制下，审计机关难以独立实施监督。通过对水利工程项目进行跟踪审计，可以在一定程度上反腐倡廉，但是监督成本高且监 督层次较低。只有从根本上改革审计管理体制才能解决审计独立性问题。美国立 法模式使国家审计独立于行政部门行使审计监督权、法国司法型模式使国家审计 独立于行政与立法部门行使审计监督权、德国和日本独立型模式使国家审计独立 于立法、司法和行政部门行使审计监督权，其中美国立法模式的独立性是最强的。
我国可以借鉴美国的立法型审计模式，由全国人民代表大会领导和监督审计署， 审计署只对全国人大负责，向全国人大报告工作，审计署对地方各级审计机关实 行直线管理。审计署经费实行单独的财政预算，确保审计机关在经济上的独立性。
（三）合理配置人员与整合审计资源 分工和专业化可以在一定程度上改善资源稀缺性和不可再生性。在审计资 源受限的情况下，在中央到地方的政府审计部门下设立专门的绩效审计部门，再 分设不同项目的审计小组，与不同领域的专业审计人员进行匹配。可以通过设立 水利工程项目绩效审计组来提高审计效率和效果。另外加强对现有审计内外部资 源的整合，加强审计内部人员之间、审计人员与外部人员、审计人员与水利工程 项目的人员进行有效沟通，达到审计资源的优化配置。
（四）优化审计人员结构 具体包括：一是引进管理学、经济学、统计学、水利工程技术、环境保护 等专业人才进行综合培训，使其专业知识与审计知识相结合。二是加强对现有审 计人员的培训，增加与水利工程有关科目的专业知识，发挥一加一大于二的协同 作用。三是目前审计成员中没有水利工程方面的专家，在保持审计独立性的前提 下，可以利用水利工程专家的成果，发挥各专业人员的集体智慧。
（五）创新审计方法与技术 任何审计都离不开数据的支持，水利工程项目绩效审计也无例外。可以借 鉴欧美国家的绩效审计技术和方法，在对数据进行分析时采用了统计抽样，计算 机辅助审计技术等方法。传统的审计检查监督方法与数学评价法、经济分析法、 技术论证法等相结合。通过审计信息化建设，实现水利工程数据资源共享，审计 人员能及时发现问题、分析问题、提出解决意见，更好的为水利工程绩效审计服 务。在运用时要具体问题具体分析，了解各种审计技术和方法的优缺点，鼓励采 用不同的审计技术和方法。在不影响审计质量和审计结论的情况下，对于不同审 计方法和技术都能解决同一问题的，选择审计成本最低的那种。作者:程欣 单位:暨南大学管理学院
