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村民自治的法律建设探究
村民自治的法律建设探究 本文作者：陈立 工作单位：北京科技学院 推行村民自治,是当前促进我国经济和社会协调发展、进一步推进政治经 济体制改革的客观要求,也是广大农民群众的根本利益和共同愿望。村民自治在 农村的发展,迫切要求从法律的角度加以确认,保证其健康运行。福建省是实行村 民自治较早的省份,在村民自治进程中,面临着法律建设的新情况、新问题。完善 村民自治中法律建设,是必要的。一、福建省村民自治的现状与特征 共同的制度背景,不同的区域条件和发展资源、不同的文化传统积累、不 同的利益群体和利益主体,在村民自治的设置和运行中都反映出其特征来。福建 省村民自治的现状与特征有:1.村民参与自治选举热情高。实行村民自治,使每一 个村民享有选举权、对本村事务的决策权、管理权和监督权,大家的事情大家议, 大家的事情大家管,大家订的制度大家遵守,顺应了农民的意愿,体现了村民的要 求,增强了村民的民主意识和自治能力。广大村民对参与投票选举村委会、村干 部的积极性很高。如将乐县13个乡镇135个行政村,618个自然村划分为898个村民 小组,平均参选率达95.2%。在沙县虬江乡,有许多个体经营大户,专程从外地赶回 村里投票选举,广大村民对于参加选举表现出极大的热情。
2.两推一选程序。所谓两推一选,即让群众行使民主权利,由群众和党员民 主推荐,全体党员差额选举直接产生村党支部成员;由全体村民推荐,村民代表推 荐,全体选民差额选举直接产生村委会成员。民主选举,是村民自治的重要组成都 分。各县根据5村委会组织法6及5福建省实施村民委员会组织法办法6、5福建省 村民委员会选举办法6的规定,纷纷出台了各自的换届选举工作具体文件,下发各 乡镇。各乡镇根据法律、法规,都制定了相应的5村委会工作细则6、5乡镇人民政 府指导村委会工作规则6、5村委会干部守则6、5村民代表会议规则6等。从宪法 和村委会组织法到地方性法规,再到市、县、乡镇的执法规定,形成了一个比较完 整的两推一选程序体系。各乡镇都开展各种形式的宣传教育活动,宣传党的十六 大关于扩大基层民主,完善村民自治,推进政治文明建设的新精神、新要求,宣传与 选举工作有关的法律法规和方针政策,提高广大村民对搞好村委会换届选举工作 重要性的认识。在召开各种类型会议动员的同时,村两委干部和县乡(镇)联络员深 入到各自然村,讲清两推一选民主选举意义、原则和程序,明确村委会的性质、任 务和产生办法,弄清村委主任、副主任、委员应具备的条件,教育村民珍惜自己的权利,认真投好自己的一票,坚持一人一票制。在选举的过程中,各乡(镇)村把好直 接、一人一票、差额、无记名、取消委托投票、秘密写票等原则。各乡(镇)村成 立领导小组从宣传发动、选民登记、提名推荐、投票选举、建章立制等阶段,严 格按程序办事,明确各自的责任。挂村的领导、各乡镇党委、人大和政府具体抓, 深入各村现场指导。这些具体的做法,保证了两推一选选举工作的圆满成功。选 举工作结束后,许多乡镇和村都重视抓好选举资料的整理归档工作,有的乡镇还对 村干部进行了资料归档立卷工作的培训,进一步规范选举资料的归档立卷工作。
选举工作资料归档立卷工作进一步健全,为选举工作结束后查找问题和总结经验 提供了丰富的资料保证。
3.采用村民代表会议形式,建立民主决策制度。选举产生村委会班子,只是 村民自治的第一步,而对村内涉及村民利益的重大事务,要做到符合大多数村民的 利益,得到村民的满意、赞同和支持,就必须实行民主决策。以前,农村的一些重大 事项,如山地的承包出租,村财的开支和农村发展的规划等,不是村党支部书记说 了算,就是村委会主任说了算,这种现状导致了农村重大决策频繁失误,农村集体 资产大量流失。但是,实行村民自治以来,福建省广大农村普遍成立了村民代表大 会。凡是涉及村民切身利益的重大事项,如村里的发展规划、财务收支、计划生 育、定购提留、兴办公益事业、发展集体经济等,都必须在村两委研究的基础上 最后交给村民代表大会民主讨论决定。否则,决策无效。采用村民代表会议形式, 建立民主决策制度。村民代表大会制度的建立与贯彻执行,激发了人民群众参与 决策的积极性,从而有效地保证了农村重大决策的准确性和维护了农村广大人民 群众的根本利益。民主决策,是村民自治的根本。
4.以村规民约或村民自治章程的方式实行村务民主管理。民主管理,是村民 自治的基础,它要求村民依照一定的法律和规章制度,对村民自己的公共事务和自 己的行为进行自我管理。村委会根据5宪法6、法律法规以及国家政策,结合本村 的实际情况,由村民会议制定村民自治章程和村规民约。把村民的权利义务,村级 各类组织之间的关系和权利义务,以及经济管理、村风民俗、婚姻家庭、计划生 育等方面的要求,规定得清清楚楚、明明白白,并据此进行管理。例如,5建宁县溪 口镇枧头村村民委员会自治章程6,包括村民委员会工作制度、村民代表会议制度、 村规民约、村民委员会任期目标责任制、村委会下设工作委员会的相关制度,以 及详细的村合作经济财务管理制度及其附则,尊老公约等,共有2多项。有了它,就 能做到村民行为有规范,干部管理有规章,实现干部群众自我管理、自我约束,增强 团结,促进农村的稳定。5.以村级财务审计与村务公开为核心内容的民主监督。村民对村委会、村 干部的监督和村民自我监督,是村民民主监督权利实现的保证。在民主实践中,主 要有三种制度形式:一是定期听取、审议村委会工作报告,对村委会工作进行评议 和监督制度;二是对村委会干部的工作能力、业绩、作风及其他行为的民主评议 及罢免制度;三是村务公开制度。全省各乡镇基本上建立起村民理财小组进行财 务审核这一事前监督制,不少地方实行村财乡管制。大部分乡镇都设立了村务公 开栏,向村民公布村务、政务和财务。在村务公开的内容上,一般主要包括村级财 务收支、主要工程项目预决算、各种征收提留、宅基地发放、电价电费、计划生 育指标、义务工和积累工投入、干部任期目标等群众关心的热点问题。有的县实 行每年一次的村干部年度审计制度和离任审计制度,尤其是离任审计制度。对此, 乡镇领导很有感触地说:管理到位,村民自治就会顺利向前发展;管理不到位,村民 自治就会陷入混乱和无序。
6.采用两委合一、交叉任职的运作模式。选举后很多村采用两委合一、交 叉任职的运作模式。党支部独立开展党内活动外,对村务工作实行村支委与村委 会两委联席会的两委会决策制度,由书记主持召开。村两委会一般每半个月召开 一次,遇有特殊情况随时召开。主要任务是传达贯彻上级文件和会议精神,研究制 定贯彻实施意见,讨论决定党支部、村委会重大事项,研究有关人事安排及其他重 要问题。村委工作一般都在两委会上决定取舍,研究决策,下达任务。两委会组成 人员采取交叉任职的方法,党支部成员都兼任村务工作。支部书记负责全面工作 (包括村务工作);支部副书记、村委会主任负责村务工作;另一位副书记及支部委 员兼管村务工作中的计划生育、村办企业、土地管理、村镇建设、副业生产、文 教卫生、侨务工作、老人协会、治安保卫、地材管理、民兵事务以及调解工作。
这种交叉任职体制在当前农村带有较大的普遍性。交叉任职可以减少扯皮,集中 村干部力量,抓好党务工作、村务工作。这种模式两委会实质上取代了村委会的 工作,在非党员担任村委会主任,尤其是主任与书记矛盾比较大的情况下,会遇到 村主任拒绝村支部干预村务工作,两委矛盾随之产生。对此,一些村民认为:既然选 举村委会,村委会就要代表村民的利益,维护村民的利益。采用两委合一、交叉任 职的运作,两委会自己不可能监督自己,制约机制乏力。
7.自治选举在各村发展不平衡。有些村党支部的影响力较大,支部能够成功 地把比较优秀的党员推举成候选人,并得到村民的认可,这是主流。有些村因为上 届村干部努力为村民办实事,连选连任几乎没有竞争对手。有些村的党员候选人 竞争能力不足,非党员候选人成功当选,并因为竞争选举与党组织产生排斥情绪。
经济文化较发达区域受市场经济冲击较大,思想观念相对较开放,主权意识较强,开拓创新精神较好,民主意识也较强;经济文化欠发达区域则思想观念相对落后和 保守;县(市)区中心附近的农村较偏远地区民主意识也较强,特别是城镇化较高的 乡村其平等、自主意识和民主意识更强。不同阶层的人其民主意识也存在较大的 差异,乡镇企业中的工人、退伍军人、回乡的知识青年、个体私营业主、外出的 打工农民,特别是在农村科技教育领域的农民知识分子,由于其文化知识水平较高, 经济状况较好,他们头脑中封建思想较少,民主意识难以受到抑制和束缚,比较坚 定,有较强的独立思考能力,看问题较深刻和全面,这些阶层的农民敢于争取民主, 参政议政热情和水平也较高,属于民主素质较为成熟的人群,但数量不多。村集体 经济的盘子越大,可支配资源越多,村民越是关注自治选举。自治选举在各村发展 不平衡。
二、完善村民自治中法律建设的建议 1.依法治村。近几年农村有的村民上访,原因是多方面的,认真研究,主要是 村民的合法利益和民主权利得不到保障,村财管理和村务管理中暗箱操作多,管理 漏洞多,腐败的想象空间大。从根本上解决农村的问题,必须坚决贯彻中共中央关 于在农村建立村民自治的战略决策。5村民委员会组织法6规定:村民委员会是村 民自我选举、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主 决策、民主管理、民主监督。并规定村民委员会组织村民依法发展各种形式的合 作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和市场经 济的发展;保障村集体经济和村民的财产权和其他权利、利益;管理本村属于农民 集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。
贯彻5村民委贝会组织法6和相关法规,落实村委会的自治权力,这是引导农村基层 民主建设健康发展、维护农村社会稳定的基础。同时,加大对农村和农民的法制 宣传力度。在法制宣传中,既要重视宣传保护农民利益,减轻农民负担,又要宣传农 民应尽的义务,务必把权利和义务结合起来,把利益和责任统一起来。只有这样, 才能给村民自治提供合适的土壤,保证农村的长治久安。
2.完善充实有关法律法规。5村民委员会组织法6是加强农村基层民主建设, 实现村民自治的一部重要法律。5村民委员会组织法6第三条对中国共产党在农村 基层组织中的作用和地位阐述为发挥领导核心作用。但对村党支部与村委会的职 责分工没有界定,事权划分不清,过于笼统,从而造成实际工作中村两委的关系难 以理顺,总在一些具体事务上纠缠不清。建议在第三条中增加基层党组织行使对 村民委员会换届选举的领导职能的内容,必须具体、细化。以进一步明确党在村 民委员会换届选举的领导地位,以强化农村党支部对村民委员会换届选举的领导作用。同时,村委会成员的任职年限是否考虑改三年一届为四年一届,以减少选举 成本,增强村委班子的任职预期,这有利于农村社会经济的发展。村委会换届选举 工作是在中国广大农村实行民主宪政的伟大实践,也是广大村民政治生活中的一 件大事,它涉及到9亿多人口和9%以上的国土面积,其影响是全面的、深远的。但 是,至今仍然没有一部关于村民委员会换届选举的专门法律。建议立法部门尽快 制定5中华人民共和国村民委员会选举法6,不仅是为了规定村民的选举活动,更重 要的是可以将农村基层自治组织选举工作纳入法治轨道。这部法律应该对村民委 员会选举机构的设置、人员构成、候选人的产生以及村委会和党的领导的法律地 位做出明确的规定,同时对破坏村民委员换届选举的行为以及应当承担的法律责 任也作比相应的具体规定。建议5刑法6第二百五十六条在规定侵犯公民人身权利、 民主权利罪中,增加破坏村委会选举行为的有关规定,并在5治安管理处罚条例6增 加相应的内容,把妨害、破坏村级选举的行为纳入到5中华人民共和国治安管理处 罚条例6和5中华人民共和国刑法6的调整范围,并相互衔接,使有关执法部门做到 有法可依,以有效地保障村委会换届选举工作的正常秩序和农村社会的稳定。
3.建立团结、协调、有序的两委关系。党支部是农村基层的领导核心。对 如何起领导核心作用,村干部看法不一,乡镇、县区乃至上级机构的干部认识也不 一致。有人认为领导核心意味着一切决策权集中在党支那,村务中的重大事项由 党支部来决定,村委会是党支部的下属办事机构;有人认为只有采取两委会混合操 作、书记领导下个人分工的做法,党支部才能管住村委会。按照5村民委员会组织 法6运作,没有办法保证党支部的领导核心地位。也有人认为村委会是村民选举产 生,对村民负责,党支部不应干预村务工作。村委会的权力来自于全体选民的投票 选举,是全体村民的授权,是全体村民的当家人;村党支部的权力主要来自于乡镇 党委和党员的授权,其职能则是保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行,村 党支部成员主要是党员选举和乡镇党委任命,这种选举本质上并不具有政治程序 宪政意义上的授权,而是着眼于执行党的政策的便利,其关键是要确保党的政策在 本村范围内得以实现。从这个意义上讲,村委会与党支部之间的关系,无论紧张与 否,问题的症结不在于要不要党的领导。坚持党在基层组织的领导地位是不容置 疑的,关键是如何改善党的领导方式,特别是在村民自治这个大背景下,党在基层 组织的执政方式如何与时俱进则将直接影响到党的执政地位和村民自治的未来 走向。实行村民自治,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟 大创举,是党的主张和人民利益相结合的法律化和制度化。党领导人民建立了国 家政权、群众团体、各种经济文化组织和群众自治组织,党应当保证发挥他们的 职能,应当充分尊重而不是包办他们的工作。因此,党的基层组织要依照宪法和法 律的规定,支持和保障村民自治活动,直接行使民主权利。党组织在发挥领导作用时,必须考虑的出发点和着眼点是改革和完善村级党组织的领导方式、执政方式 和工作方法,更好地成为党联系广大人民群众的桥梁。村民委员会作为村民行使 自治权的执行机构,必须在5村民组织法6的规范下行使自治权。村民委员会是村 民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主 决策、民主管理、民主监督。党支部作为执政党在农村的基层组织,既要领导村 委会,又要监督村委会,制约村委会,真正成为村民利益的代表者和村民权益的维 护者。
4.选好带头人。搞好村民自治,要有一个好的带头人。选好带头人是村民自 治能否得到落实的组织保障。带头人选得好,办事公开、公平、公正,村里纠纷就 少,村民就团结,社会就稳定,经济就发展,事业就兴旺;反之,带头人选得不好,办事 不公开,分配不公平,处事不公正,甚至以权谋私,贪赃枉法,势必激起民愤,危害安定。
在奔小康的道路上,农民群众迫切需要思想好、作风正、懂经营、善管理,既有开 拓精神,又能稳扎稳打的带头人,带领大家走富裕之路。要选好带头人必须严格按 照法律程序,严密组织,精心指导,有效监督,真正做到选举的公开、公平、公正,要 教育村民摆脱宗教、宗派、帮派势力和投票贿选等不正之风的影响,按照乡村经 济发展和社会发展的需要选人,选出公道正派、德才兼备的贤人,这对当地经济发 展、社会稳定有重要的意义。随着行业比较利益观念的增强,有一定文化的劳动 力不愿从事经济效益相对较低的农业劳动,相当一部分有文化、有知识的青壮年 劳动力纷纷外出打工,有些村子找不到合适的基层干部,党支部书记和村民委员会 主任(村长)的人选更难确定,从而导致农村中的计划生育、公益劳动、法纪教育、 义务教育、治安管理等项工作难以落实。现在的当务之急是采取切实可行的措施, 留住素质较高的人,或者从已经流出的人员中召回素质较高的人,使他们成为农村 基层政权、基层组织中的中流砥柱,这是发展村民自治的保证。
