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浅论我国存款保险制度的创建
浅论我国存款保险制度的创建 银行是现代经济的核心。存款保险制度作为银行“安全网”的一个组成 部分，在防止市场化改革后的银行业危机、保护小额存款人的利益、促进各银行 间的公平竞争、促进金融法制建设、减轻政府负担等方面具有重要意义。为此， 我国应尽快创建存款保险制度，其基本内容包括：机构设置和基金来源；参保主 体和参保方式；
保险范围及保险限额；
保险费率；
对问题银行的处理。根据我国 的现状和相关的国际经验，我国存款保险制度的配套措施重点是：健全银行业产 权法；
完善银行的会计、审计和信息披露制度；
强化职能部门对银行的有效监管；
加强最后贷款人的制度建设。
一、创建我国存款保险制度的意义 存款保险制度是指根据公开实施的法律对面临支付危机或破产银行 的存款人给予一定支付保障的制度。创建我国存款保险制度主要具有以下几项重 大意义：
（一）防止市场化改革后的银行业危机 为繁荣市场经济并履行在WTO下的金融市场开放义务，我国的银行 业必须进行市场化改革，由所有银行平等地进行市场竞争。这种竞争既能提高银 行效率，也使金融风险因素的增多和因金融恐慌而产生银行挤兑的可能性加大。
明确法定的存款保险制度不仅可以通过办理存款保险业务检查银行经营活动，对 问题银行提出警告、加收保险费或必要时撤保等制裁方式加强事前危机防范工作， 而且可以在银行破产倒闭时充作事后救助手段，有效地防止对其他良好银行的挤 兑所引发的银行业危机。
（二）保护小额存款人的利益 小额存款对众多收入低的存款人保障基本生活、应付不时之需至关重 要。这些小额存款人限于财力和技能难以对银行资产质量和复杂财务状况做出正 确评价，因此让他们承担银行破产倒闭的损失很不公正且不利于社会稳定。存款 保险制度至少保护众多小额存款人利益，免除他们监督和评估银行状况的困难性。
（三）促进各银行间的公平竞争 银行业最具效率的手段就是防止少数银行垄断并促进更多银行参与的公平竞争。存款是银行竞争的主要物质条件。目前不少存款人相信四大国有银 行并向其转移存款。存款保险制度将有助于改变这种现状，提高其他银行与四大 国有银行竞争的公平性，使我国人民能以更小的成本获得更好的金融服务。
（四）促进金融法制建设 我国缺乏完善的银行产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融 法规，致使我国银行长期普遍存在大量不良资产、全行业低效，一些腐败分子则 更是利用权力劫掠银行财产。没有其他金融法制配套的存款保险制度只是将被保 险的银行维护存款人信心的责任转嫁给了存款保险机构，使相当数量的银行从事 高回报的高风险投资时不用担心失去存款来源，一旦投资成功则利润归己，失败 了却仅损失少量自有资本而大部分损失主要归存款保险机构。如此下去立法者和 政府将不得不面对弥补存款保险基金缺口的压力及纳税人的愤怒。因此存款保险 制度会使立法者和政府为避免上述不利局面而更多地关注银行的稳健，积极进行 金融立法和执法活动。
（五）减轻政府负担 目前我国的隐形存款保障制度因未能提供明确的处置依据而导致了 一些银行问题越拖越恶化，加大了后来处理的经济成本。清晰规定存款保障范围、 限额及对问题银行及时处置的存款保险制度不仅警醒成熟的银行大债权人施加 市场纪律、减少银行资产损失，而且使国家只对明示保障范围内的存款具有担保 支付责任。国家在该制度下实际所需注入的资金肯定比目前对所有存款人全额隐 形担保所需的资金少得多。
二、我国存款保险制度的基本内容 （一）机构设置和基金来源 只有及时获得关于被保险银行完整准确的信息，存款保险机构才能制 定和实施合理的政策和措施。这意味着存款保险机构必须拥有必要的银行监管职 责。目前我国对单个银行的微观监管主要由银监会承担，我国的存款保险机构完 全可以附设于银监会，由此可以便捷、低成本地获取银监会的监管信息并可以避 免被保险银行不必要的负担。美英等国也是将存款保险机构和银行监管机构合二 为一地设置，并使之与中央银行相互独立。
鉴于我国目前多数银行的财力，银监会下设的存款保险基金最初应由政府和参保银行共同出资，并利用定期收取的保费补充。基金应达到使公众感到 可信的水平。经过一段时间运营后，如果基金充裕，政府可以将其在基金中的出 资收回。其后如果基金仍很厚足，参保的银行可以抽回其出资或以出资抵交存款 保险费。此外，当遇到紧急情况而使存款保险基金匮乏时，应允许存款保险机构 以征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部或资金市场借款等方式充实基金。
另一方面，除了借鉴英美模式在银监会下建立国家存款保险基金外， 我国还可以参照德国模式，鼓励银行业协会建立类似于德国商业银行创办的民间 性质的自愿制存款保险基金，对国家存款保险基金保障范围以外的存款给予保护。
该自愿制基金的保障范围、限额等应由银行业协会根据本行业的具体情况自主确 定。我国的这种双轨制不仅可以减轻国家存款保险基金的压力，而且可以进一步 促进金融安全网的稳定。
（二）参保主体和参保方式 国家存款保险基金的参保主体可以是国内所有经法定许可办理存款 业务的银行，包括本国银行、总部设在我国的外资与合资银行等。但是考虑到目 前我国银监会尚不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况，因此暂时可以不 考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。同时由于无需保护外国居民，我 国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格之外。为避免银行业的动荡、 逆向选择及保护所有银行中小额存款人利益的需要，所有具有参保主体资格的银 行都应强制性地参加国家存款保险基金下的存款保险。
（三）保险范围及保险限额 国家存款保险基金的保险范围应事前明确界定为在被保险银行定期 和活期储蓄、支票及退休金等账户存款。国家存款保险基金也应当明确宣布保险 除外范围，即明确宣布对银行间存款、内部人存款、通过被保险银行购买的股票 和债券等不予以保障，促使这些存款人对银行施加有效的市场纪律。
世界银行的专家曾建议，对被保险银行每一存款人受保障存款的限额 应规定为人均国民产值的1—2倍。但由于特殊情况，不少国家与该建议出入较多。
Q）考虑到国家承受力、维护我国喜爱储蓄居民信心及防范道德风险的需要，国 家存款保险基金下的保障限额可以定为人均国民产值的 3—4倍或10万元人民币。
对该限额内受保障存款可以给予100％的保护，或者变通地规定：6万元以内的受 保障存款给予100％的保护，6—10万元以内的受保障存款给予 80％的保护。（四）保险费率 确定保险费率是一项专业技术性很强的工作，涉及到存款保险基金的 目标水平、被保险银行的承受力和风险控制等问题。鉴于我国银行普遍存在风险 资产较高、风险控制能力较差的实际情况，我国显然自始即应采取风险保险费率 制以促使银行加强风险管理和稳健经营。具体办法是利用银监会等职能部门获得 的关于被保险银行的资产负债、损益情况等重要信息及有关报表，借鉴美国等先 进的银行评级体系、风险费率机制与《巴塞尔协议》的有关规定，按资本充足率、 资产质量、管理、盈利状况及流动性对被保险银行进行调查评估和信用等级划分， 并据此决定和实施差别的保险费率。不过，限于技术和经验，在存款保险制度建 立之初，我国应实行较小的费率差别以免操作上的偏差太大。
（五）对问题银行的处理 对问题银行最快最低成本并有利于金融稳定的处理不仅可防止银行 问题恶化，而且可以减少存款保险公司自身的损失。目前我国的《银行业监督管 理法》在其第7章中对问题银行做出了“接管和中止”规定。如果设立附属于银监 会的国家存款保险机构，则无需对该章进行任何修改，银监会只要将处理“接管 和中止”的职责内部移交给存款保险机构即可。但是，上述法律“接管和中止”的 规定过于简单和原则，并且未包含其他一些行之有效的处理手段。因此，我国应 当制定更具体的可操作性细则，详细规定决定接管的质化和量化标准，接管过程 中资金援助、合并承受、债务清偿的标准和程序。此外，有关细则还应规定国家 存款保险机构对问题银行的其他处理权能，如对问题银行提出警告、责令停止或 终止特别行为、更换及罢免董事、对不当行为加收保险费直至取消保险资格等。
三、建立我国存款保险制度的配套措施 （一）健全银行业产权法 产权包括各种生产要素的所有权、债权、股权和知识产权等各类财产 权。根据主体的不同，产权可被划分为国有产权、集体产权、个体私有产权、外 资产权、公私混合产权等多种形式。银行业产权法是关于银行产权的界定、运营、 保护等法律规范的总称。
目前我国银行业的产权法很不完善，以至国有和股份制银行资产大量 流失，不良资产长期超出世界平均水平数倍，资本充足率低下，负盈利能力或低盈利能力等。为防止存款保险制度的失败，我国应尽快通过健全产权法明晰银行 自有产权概念，银行产权受到严格保护，银行的投资人拥有与其出资额相称的正 当股权并受到严格保护，经营管理人员应对银行的投资人和债权人承担资产保值 增值的诚信责任，银行的投资人应多元化及其股权交易自由化，特别应注意提高 私有投资人的股权比例，从而促进他们对银行的经营施加市场纪律。
（二）完善银行的会计、审计和信息披露制度
