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林业科技推广改革及创建思路
林业科技推广改革及创建思路 １林业科技推广服务组织体系现状及存在的主要弊端 目前，全国的林业科技推广组织体系有管理部门和推广机构两个系统．管 理系统是纵向型直线式组织结构，国家林业局设科学技术司，科技司下设推广处， 各省（自治区、直辖市）林业厅（局）设科学技术处和林业科学技术推广机构， 绝大多数市（地区、州、盟）和县（区、市、旗）林业局也设立相应的科室和林 业技术推广站（中心），在乡镇一级林业科技推广工作由乡镇林业站（或农业服 务中心）承担．从组织架构看，全国已经形成了国家、省（直辖市、自治区）、 市（地区、州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇）五级科技推广管理组织体系；全国林业科技推广机构则分为省（直辖市、自治区）、市（地区、州、盟）、县 （区、市、旗）林业科技推广站（中心）和乡镇林业站四个层级．目前整个林业 科技推广组织体系存在的主要问题是管理组织和推广机构庞杂、县乡两级机构不 健全和整个组织系统不完善． １．１组织系统庞杂 除西藏和天津外，各地林业厅（局）皆设立了林业科技推广行政管理机构， 但设置形式各地并不相同．北京、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、 福建、山东、河南、重庆、四川、贵州、甘肃、宁夏、新疆等地的林业厅（局） 设立了科技推广行政管理的专门机构―――科学技术处；
湖北和云南的林业厅设 立科技教育处；
河北、江西、湖南、广东、广西、海南的林业厅将科技与国际合 作交流工作合并，设立了科学技术与国际合作处（或科技合作处）；
吉林省林业 厅设立的是科技产业处，上海市林业局设立的是科技信息处，陕西省林业厅设立 了科教外事处，青海省林业厅将科技推广的管理工作归口于造林绿化管理处，江 苏省林业局则将科技推广的管理归口办公室．除了西藏，各省（自治区、直辖市） 都设置了林业科技推广机构，多数为林业科技推广总站（中心），另有一些地方 （如天津、上海、山东等地）为林业工作站（总站）．各省（自治区、直辖市） 所设的林业科技推广机构皆为全额拨款的公益性事业单位，此外，一些省（自治 区、直辖市）的苗木管理站（总站）、林业科学研究院（所）等机构也具有林业 科技推广职能．据民政部２０１１年统计数据显示，全国大陆有３３２个地级行 政区划（其中地级市２８４个，地区１５个，自治州３０个，盟３个）［４］． 据笔者统计，全国有２５６个市（地区、州、盟）林业局设立了林业科技推广行 政管理部门，占全国地级行政区划比例为７７．１１％．在此２５６个林业局中，北京昌平、大同、晋城、哈尔滨、鸡西、黄山、三明、上饶、郑州、洛阳、长沙、 张家界、宜宾和庆阳等市的林业局单独设立了科技推广专门管理机构―――科学 技术科，有１０８个市（地区、州、盟）的林业局（农林局）将科技推广与教育 培训、人事、宣传、营林造林、林业规划、林业产业、对外合作等工作合并，其 中，佳木斯、苏州、镇江、泰州、嘉兴、阜阳、宜春、鹰潭、抚州、开封、十堰、 宜昌、黄冈、咸宁、岳阳、汕头、韶关、梅州、揭阳、昆明、普洱、榆林２２个 市的林业局将科技推广与教育培训合并，设立科技教育处（科教处）；
张家口、 保定、邯郸、长春、白城、南京、常州、杭州、衢州、萍乡、景德镇、日照、临 沂、荷泽、周口、信阳、湛江、云浮、柳州、六盘水、西宁等市以及恩施土家族 苗族自治州和甘孜藏族自治州２３个地方的林业局（农委、农林局）加挂其他单 位牌子，另有１３３个市（地区、州、盟）林业局（农林局、农委）将林业科技 推广管理职能置于办公室、林业科、经营科、资源管理科、造林绿化科、产业科、 林政科、计划财务科、改革与产业发展处、林业工程项目管理中心（如廊坊）、 社会保障科（如厦门）、营林与花卉科（如三亚）、茶蚕园艺科（如安康）、集 体林权制度改革办公室（如枣庄）、公园管理处（如太原）等部门。据笔者统计， 全国有３０５个市（地区、州、盟）林业局（农林局、农委）设立了林业科技推 广机构，占全国地级行政区划总数的９１．８７％．在３０５个市设的林业科技 推广机构中，有２２９个林业科技（技术）推广站（总站、中心），占设置总数 的７５．０８％（其中有７个加挂林业工作站的牌子）；
有３５所林业科学研究 院（所），占设置总数的１１．４８％；
有２６个林业工作站，占设置总数的８． ５２％，其他名称的机构有１５个（如伊春市森林病虫害防治检疫站、莆田市林 业科技实验中心、乌兰察布市公益林站等），占设置总数的４．９２％．由此可 见，省市两级林业科技管理部门和林业科技推广机构设置形式较杂，更为关键的 是数量庞大的林业科技推广机构大多未发挥有效的职能．省市两级林业行政主管 部门设置林业科技推广管理部门是必要的，但所设立的林业科技推广机构，则远 离实际需求地，大多基本难以发挥重要作用．因此，这个庞大的机构，目前存在 着人浮于事，难以发挥实效的现实情况． １．２机构不健全 与省市两级机构庞杂相比，县乡两级林业科技推广机构存在的突出问题是 机构残缺．特别是乡镇林业推广机构缺口很大．广东省有２１个地级市，未设置 林业科技推广机构的有９个，比例为４２．８６％；
１２１个县（区、市）中有 ８４个未设立林业科技推广机构，比例高达６９．４２％．［５］以江西青海两 省为例，两省的省、市的林业科技推广机构的设置率为１００％；
青海县设林业科技推广机构有３９个［６］，占比为９０．７％，江西则有县设林业科技推广 机构９１个［７］，占比为９１．９２％．但乡镇一级的林业科技推广机构的设 置率明显存在着很大缺口，同时，乡镇还存在着林业推广机构和人员不稳定的现 状．乡镇林业科技推广机构是林业科技推广服务最基层的组织，对提升乡村林业 生产效益具有重要作用，这一层级的机构存在大量缺口，使“科技兴林”战略难以 在基层林业生产经营中落在实处． １．３组织系统欠完善 目前林业科技推广组织体系所示的组织体系中，上层组织注重对下层组织 下达推广任务，下级组织落实推广项目．管理部门和推广机构责任往往不清晰， 有些推广机构往往重在实施管理而未真正从事推广工作．乡镇林业站作为系统中 最基层的单位，上层组织有县（区、市）林业站、科技推广管理部门、科技推广 机构和乡镇政府４个相对独立运行的管理组织对其管理，往往导致政出多门，疲 于应付．此外，整个组织系统，相对封闭运作，权责不符，上级往往下达任务， 并不对结果负责，导致项目落实达不到应有的效果，因此是金字塔式（图中箭头 单一指向所示）的组织管理系统．整个组织体系，并没有把高等院校和科研院（所） 纳入其内，造成科研经费、人才资源和智库资源的极大浪费． ２林业科技推广组织体系改革与建设思路 从机构设置的名称上看，目前只设立林业科技行政管理部门和林业科技推 广机构，并未设置林业科技服务机构．“推广”侧重官方意志，“服务”更多强调的 是适应市场和林业生产经营需求．提升林业科技推广成效，政府必须强化服务意 识，注重职能转化，对林业科技推广机构进行调整改革，建立起一个适应乡村林 业发展实际，符合林农生产和经营需求的科学有效的组织体系． ２．１调整机构，重心下移 国家林业局应将科技司的科技推广服务职能调整到林业工作总站．省（自 治区、直辖市）林业厅（局）要规范科技管理部门，市（地区、州、盟）林业局 应健全科技管理部门，应将省市两级设立的林业工作站与林业科技管理部门进行 调整合并．省市两级设立的林业科技推广服务管理部门，主要职能应是强化管理 和为辖区内林业科技信息服务提供组织和资金保障．县（区、市、旗）林业行政 主管部门必须设立林业科技信息服务管理机构，应与县林业站合并（或采取“两 块牌子，一套人马”的做法）．县（区、市、旗）设立的科技推广服务管理部门在整个管理组织系统中处于关键环节，要强化建设．同时，补齐县（区、市、旗） 林业科技推广服务机构的缺口，保证财政全额拨款，强化这一层级林业科技推广 服务机构硬件设施建设，撤销省市两级设立的林业科技推广机构，将其人、财、 物资源调整下移到县、乡两级，将用于省市两级设立的林业科技推广机构的经费， 充实到县级设立的林业科技推广服务机构之中，科技人员调整到县级林业科技推 广服务机构，以充实基层林业科技推广机构的技术力量．县（区、市、旗）林业 科技信息服务行政管理部门和推广机构还应是联接高校、科研院所与乡镇林业站 的主要组织环节． ２．２建立高校与科研机构广泛参与的组织体系 高校与科研院（所）在整个林业科技服务体系中要发挥重要的科技支撑作 用．专家教授要积极为基层林业提供科技服务，以有效克服目前科研远离实际应 用的弊端，强化科研目的性和实用性，有效促进林业科技成果转化．高校、科研 院（所）要设立社会服务的专门机构，在高校与科研院（所）的社会服务机构和 县（区、市、旗）林业科技推广服务机构的业务对接中，通过协议形式，实现科 研机构为乡镇林业站提供必要的技术支撑，使科技真正落在实处．要改革高校与 科研院所的职称评定机制和办法，将为基层提供科技服务纳入科研人员的绩效考 核之中，将科技推广成果作为职称评定的依据．高校、科研院所为乡村林业生产 经营提供科技服务，是林业科技推广服务组织体系建设中亟需解决的难题，这需 要国家决策层重视和教育行政主管部门通力支持．国家战略决策层应充分认识到 目前人才智力资源存在严重浪费的现实，采取切实有效的措施，建立良好的激励 机制，促进高校、科研机构参与林业科技推广，为乡村林业生产经营提供必要的 科技服务． ２．３强化基层林业站职能 乡镇林业站的组织建设重在服务能力建设上．作为最基层的林业事业单位， 乡镇林业站直接为林业生产经营实体提供服务，在整个林业科技推广服务组织系 统中，是重要的基础环节．乡村林农直接向乡镇林业站提出科技服务诉求，乡镇 林业站要全力满足其需求，如果林农所需的科技服务超出乡镇林业站技术和资金 条件的许可，乡镇林业站可向县林业站提出申请，由其统一调配技术力量，通过 协议形式提供资金和人才支持．在得到技术和资金支持后，乡镇林业站要负责组 织落实具体事项（如过程控制、结果检验、成果上报等）．必须强化乡镇林业站 职能建设，将其目前的“宣传、管理、组织、执法、服务”五大职能［８］调整为 提供科技服务、管理林业资源、建设生态文化三大职能，重点发挥科技服务职能，在林业科技推广服务中发挥主力作用． ２．４积极组建各种林业生产经营组织 目前，分散的一家一户小林业生产，难以有效激发林业科技服务需求．林 业属于弱质性产业，具有周期长和规模化要求高等特点，适度规模化经营有利于 实现生产经营的良性循环，可有效拉动科技服务的需求，提高林业生产经营效益， 必须走规模化与产业化之路．目前在一些林业资源丰富、生产条件良好的地方， 涉林公司与各种林业生产合作组织已初步建立起来，“公司＋农户＋基地”、“公 司＋基地＋合作社＋农户”、“公司＋科技＋农户＋基地＋市场”等各种生产经营 模式在福建、浙江等多地出现［９］．涉林公司与各类林业生产经营组织是整个 林业科技信息服务体系的神经末梢，林业科技服务组织体系建设必须注重林业生 产经营组织的培育，促使林业生产经营组织成为林业科技服务需求的聚集点． ３结论 新公共管理理论的“再造流程”理论认为，建立全新过程型组织结构，实现 组织在成本、质量、服务、速度等方面巨大改善［１０］．科技服务型林业站组 织体系建设，应通过改革调整现有林业科技推广管理部门和推广机构，建立起一 个组织完整、机构健全、职能完备、服务前移、重心下移、科学有效的林业科技 推广组织体系．按照上述的改革与建设思路，改革调整后的组织系统，从管理部 门来说，国家林业局林业工作站管理总站（兼有科技推广管理职能）应是林业科 技推广最高行政管理机构，代表国家意志，实施战略决策管理．省、市两级林业 行政主管部门设立的林业站（总站），职能主要在于对该区域科技推广服务进行 宏观管理．县（区、市、旗）林业站的重要性突出，实施林业科技推广的具体管 理．乡镇林业站落实科技推广服务的具体工作．由于乡镇林业站在推广服务过程 中往往会受到技术、资金与人力等条件的限制，需要通过县（区、市、旗）林业 站，采用协议形式获得林业科技推广机构或高校与科研院（所）提供技术、人才 等支撑．图５是按照本文建设思路经过改革整合之后的林业站组织体系，与目前 的林业科技推广组织体系相比，是一个多维立体的组织结构，具有机构健全、体 系完整、职能完备、运行有效的优势．的管理职能归并到各级林业站管理机构， 乡镇林业站的上层组织是县（区、市、旗）林业站和乡镇政府．在整个组织系统 中，县（区、市、旗）林业站的管理作用突出．它处在承上启下的核心管理层级， 具有联接林业科技推广服务机构、相关的高等院校、林业科研院（所）的行政职 能，并组织协调科研机构与乡镇林业站之间的业务联系．县（区、市、旗）林业 科技推广服务站（中心）在组织系统中处于技术服务核心层级，其作用主要是为林业站提供技术、人力资源等支持．县（区、市、旗）林业科技推广服务站（中 心）、高校与科研院（所）通过县（区、市、旗）林业站，实现与整个组织系统 链接，通过合作协议形式，向乡镇林业站提供必要的人才、技术等支撑．通过市 场化运作，为林业生产经营实体提供有偿科技服务． 乡镇林业站处在整个系统中的基础层级，在其技术难以满足乡村林业科技 服务需求、需要高校、科研院（所）为其提供技术帮助时，可向县林业站提出申 请，由县林业站联系相关科研机构为其提供必要的技术支撑．林业生产经营企业 和各种合作组织在组织系统中的作用主要体现在：聚集林农科技服务的诉求，拉 动科技推广服务市场需求．整个组织系统中，上层组织和下层组织之间、管理部 门和技术信息服务机构之间、管理部门、服务机构和林业生产企业、林业生产经 营合作组织及林农之间、高校科研院所与县级林业科技推广服务管理部门及林业 生产经营实体之间所有的组织和机构都是互相联结的组织构架．上一层级管理机 构对下一层级机构进行管理指导，下层组织对上一层级组织提出项目和推广资金 等申请，并负责项目实施结果汇报；
科技推广服务机构为生产经营实体提供科技 服务；
生产经营实体为推广服务机构提出需求信息、提供效果反馈；
高校、科研 院（所）通过县（区、市、旗）林业站的链接平台为林业生产经营实体提供科技 服务，而后者则为前者提供科技服务需求信息．整个系统的三个关键组织为县（区、 市、旗）林业站、县（区、市、旗）林业科技信息服务站（中心）、林业生产经 营实体．乡镇林业站则是有效连接３个组织环节组织，在系统中发挥重要的基础 性职能作用． 作者：陈柯 工作单位：宁夏大学人文学院
