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检察机关初查制度的探究
检察机关初查制度的探究 初查制度,是检察机关制定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查,确 认有犯罪事实后再立案的一种办案制度。初查,过去也称预查,是近十几年检察立 案的必经程序。这里需要说明的是,司法实践中,为了确定管辖分工或举报材料的 某些内容(如案发单位和嫌疑人是否存在等),需要到有关单位了解情况。但这类活 动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是否实施了犯罪,因而本文所讨论的初查制度 问题无关。一、初查制度的提出和形成 检察机关是于80年代中期开始进行自侦案件的初查活动的。产生这一活动 背景,主要是基于对刑事立案的误解和对客观环境变化的不适应。
首先,检察机关开始进行自侦案件的客观条件导致了检察机关对立案标准 的误解。
70年代末,我国颁布的刑事诉讼法,要求对控告、举报和自首材料进行审查 后,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案。法律规定的立案标准是“主观 标准”立案时检察机关通过对立案材料的审查,“主观”上认为有犯罪事实存在即应 当立案。至于客观上是否发生了犯罪,是谁犯罪,应当通过侦查解决[注1]。我国检 察机关在80年代初开始直接受理侦查经济罪案时,立案材料通常是由发案单位通 过调查取得并提供的,且已能证明有犯罪事实存在,需要追究刑事责任。检察机关 通过审查材料即行立案并直接进入预审。接受举报时已具备相当的犯罪证据,是 这一时期经济罪案立案工作的一个突出特点。由于立案前已有足够的证据证明有 犯罪事实存在,逐渐使检察机关对立法原义产生了误解认为只有客观上实际存在 犯罪事实才能立案。但是,80年代中期以后,检察机关受理经济罪案的线索来源发 生了重大变化:一是,在办案中发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的情形增加,并一度居 立案线索来源的首位,由于在办案中即可查明线索,确认犯罪,更加强化的对立案 必需客观存在犯罪事实的观念;二是,线索不清的举报、匿名举报也开始增多,根据 这类线索进行立案,显然是缺少了以往发案单位在移交线索前的查证过程。检察 机关为了解决立案后 摹俺钒浮蔽侍猓 岢隽恕疤岣吡 钢柿浚 押昧 腹亍钡 目诤牛 欢ㄒ 啡嫌蟹缸锸率荡嬖诓拍芰 浮6跃俦ā⒓炀俸妥允椎牟牧纤 从 车奈侍饨 辛 盖暗牡鞑槌醪椋 槊饔蟹缸锸率岛蟛拍苎芯苛 浮BR 其次, 检察机关管辖的自侦案件的特点导致了检察机关对刑事立案对象的误解。刑事立案,是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活 动。立案的对象应当是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。检察机关管辖的自侦案 件通常为职务犯罪或与职务有关的犯罪。犯罪与其犯罪主体履行职务有关,是检 察机关管辖的自侦案件一大特点。这一特点导致检察机关对刑事立案对象的的误 解,即认为检察机关立案的对象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如:在检察机关的《立 案决定书》及有关侦查材料中常见的“对×××进行立案侦查”,便是这一误解的体现。
因存在这一误解,往往即使举报材料已证实客观上发生了犯罪事实[注2],也不能 通过立案侦破案件,却仍需要通过案前调查,确认犯罪嫌疑人后才能立案。这是初 查活动产生的另一个原因。
初查制度的提出,最早见于1986年最高人民检察院《人民检察院直接受理 侦查的刑事案件办案程序(试行)》。该文件第六条三项规定“经审查认为控告、检 举的犯罪事实不清,需要补充材料才能确定立案或不立案的,可以通知控告、检举 单位补充材料,人民检察院也可以派人直接调查,或者配合有关部门联合调查”。这 是检察机关首次对有关初查问题作出规定,也是近十几年来对自侦案件进行初查 的制度依据。但从这一规定的内容不难看出,传统的办案模式及立案观念对立案 制度的影响。
1996年刑事诉讼法修改后,高检院起草了《人民检察院实施〈中华人民共 和国刑事诉讼法〉规则(试行)》。该规则前几稿中尚规定在必要的时候可以进行 初查,但最后定稿时即明确将初查规定为立案的一个环节,且具体规定了初查的程 序。这标志的初查制度的正式确立。
初查制度被正式确立,还有一个重要 二、初查制度的违法性 只要查一下刑事诉讼法有关立案的规定就不难发现,初查是没有法律依据 的。
这里首先需要阐明的是,刑事诉讼法在立案规范中为何未规定初查制度。
笔者认为: 第一,刑事诉讼法未规定初查制度,是与刑事诉讼法的任务有关。根据刑事 诉讼法第二条规定,保证准确、及时地查明犯罪事实,是该法的任务之一。而初查 的任务则是确认有无犯罪事实,即查明犯罪事实,这与刑事诉讼法规定的刑事侦查的任务是相同的。因此,如果刑事诉讼法规定了初查(且通过初查已可以查明犯罪 事实),整个刑事诉讼法中有关侦查的规定也就失去了必要。根据刑事诉讼法的规 定,立案是进行侦查的前提,只有立案以后,检察机关、公安机关才能实施“依照法 律进行的进行“专门调查工作和有关的强制性措施”[注4]。根据这一立法思想,刑 事诉讼法不可能规定也不会允许在立案前进行刑事诉讼活动初查。
第二,刑事诉讼法未规定初查制度,是与刑事侦查的工作规律有关。刑事侦 查的基本活动过程是:立案→侦破→预审→侦查终结。实际工作中,除侦查机关直 接发现的犯罪案件以外,其它任何犯罪案件(含作案人在发案前自首的)都需要经 过上述侦查过程。这里有一个如何认识法律规定的事实(证据)标准问题。我国刑 事诉讼法对此作了科学的规定。①只要“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”[注 5],即应当立案侦破;②对“经过侦查,对有证据证明有犯罪事实的案件,应当进行预 审”[注6];③侦查终结时“应当做到犯罪事实清楚,证据确凿、充分”[注7]。刑事诉 讼法的上述规定概括起来就是,立案时,侦查机关对案件事实的确认允许是主观的, 即实际是否发生了犯罪不影响立案与侦破,笔者称其谓“主观标准”;预审时,必需 要有证据证明有犯罪事实,此时也只是要求有一定的证据证明发生了犯罪,但还需 要通过预审“对收集、调取的证据材料予以核实”[注8],笔者称其谓“准客观标准”;
侦查终结时,则必须做到犯罪事实清楚,证据确凿、充分,笔者称其谓“客观标准”。
达到“客观标准”是整个侦查活动的结果。但制定初查制度的目的,则是在立案时 即达到“客观标准”,这显然是违反侦查工作规律的。因此,刑事诉讼法不可能规定 初查制度。
从上述论述可以明确,从依法治国和科学诉讼的角度看,刑事诉讼法不能也 不会制定初查制度。而高检院制定的初查制度,其违法性就在于允许进行诉前调 查,即非法进行侦查活动。
检察机关的有些同志认为,刑事诉讼法的立法者在制定立案法规时,未考虑 到检察机关自侦案件具有作案隐蔽性和举报不确定性的特点。未规定初查制度是 立法上的疏漏。这一认识的偏差之处在于,持这一观点的同志没有实际研究一下 刑事案件的侦查规律。事实上,从刑法规定的犯罪类型看,大部分刑事案件都会出 现隐蔽作案和举报不确定(甚至错报)的情形。
也有的同志认为,初查是有法律依据的。这些同志引用刑事诉讼法第86条 “对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有 犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案”中的“审查”一词作为初查的法律依 据。强调汉语中的“审查”一词包括“调查”的意思,进而说明刑事诉讼法是允许进行初查的。笔者认为,这一解释有些牵强附会。首先,从语法上讲,86条规定的“审查” 对象是“材料”,而不是“事实和证据”。其次,刑事诉讼法并未规定审查所可以采取 的“调查”手段。
上述看法和观念的存在,也是建立初查制度的一种理论依据。如果不加以 纠正,即是高检院将来取消了初查制度,也势必会影响刑事诉讼法的贯彻执行。
三、初查制度的危害性 无论是从法理还是从仅十几年的诉讼实践看,初查制度 第一,采用初查制度必导致违法诉讼,使检察机关的“严格执法”成为一句空 话。这主要表现在两个方面:首先,初查会导致侦查手段的滥用。侦查人员进行“初 查”时,不采用侦查手段是无法获取证据的。为了获取证据,侦查人员必需采用相应 的侦查手段(如询问证人、检查帐目、讯问犯罪嫌疑人等)进行调查,这必然导致侦 查手段的非法使用;其次,许多通过初查取得的证据,在立案后已无法获取,检察机 关在起诉时只能使用这些通过非诉讼程序获取的证据,导致使用不合法的证据进 行诉讼。
第二,采用初查制度会影响侦查工作的正常进行。司法实践中,由于初查缺 乏法定的调查手段,对侦查工作直接产生了不理影响。一是,在调查中遇有反侦查 活动时,往往束手无策,致使案件因查不透而出现“夹生”,待立案后已无法纠正,这 是一些案件查不明,诉不出的原因之一。二是,目前的初查制度中为防止对检察机 关带来不利影响,规定了一些不得采用“调查”手段,但许多案件必须采取相应的侦 查措施才能查明犯罪事实,遇有这类情形时,往往会出现查不透的情况,而犯罪事 实查不透又不能“立案”,致使一些犯罪案件被迫放弃侦查,造成犯罪分子逃脱刑事 责任的追究。
