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立法机制建设与创新
立法机制建设与创新 本文作者：龙一平 高军 工作单位：江苏技术师范学院 立法要坚持创新精神的重大意义和基本要求 一是对经济方面的立法强一些、社会方面的立法相对弱一些;二是关于城 市方面的立法力度强一些,对农村的立法相对弱一些。尤其是在教科文卫等方面 的立法存在的难度比较大。我们认为,越是在这些方面立法困难的因素越多,就更 要坚持创新精神。重要的是在认识上要有所突破。第一,教科文卫等方面的立法 是实施科教兴国战略、依法治国、建设小康社会的最基本、最重大、最长远的法 治基础_L程.是我国物质文明、政治文明、精神文明建设的重要内容,对促进经济 增长,增强综合国力,参与国际竞争,培育民族精神,提高人的素质,推动社会全面进 步,具有基础性、战略性的意义。第二,立法坚持创新精神,就要突破难点,要打破固 有的常规思路,开拓创新。解决立法的难点,不是畏难不动,而是要积极推动。例如, 文化方面的立法滞后,原因很多。但我们不要认为举步维艰是理所当然的。文化 是我们民族精神的根基,是政治经济的综合反映。文化立法有它的特殊性和敏锐 性的一面。文化立法也不能仅仅停留在难点面前,要进一步解放思想,勇于开拓创 新,开阔视野。文化领域很宽,体制和机制正在改革过程中,事物在不断变化。有些 方面的立法是可以先易后难的。对于那些实践需要,而一时难以出台的法律,要深 人地调查研究进行探讨,克服浮躁,需要不断地积累。把着眼点多放在急需要立法, 而经过我们的努力又能够制定成法律的方面上来。如对《民族民间传统文化保护 法草案》的努力工作,就已列人了人大常委会审议的议程。要促进社会主义市场 经济下的文化事业和文化产业的健康发展,就要加强和推进文化法治建设。第三, 立法要坚持创新精神,就要不断地解决保护绝大多数人的合法权益的问题。我国 有70%的人口在农村,认法的重点就要放到占人口大多数的农村,坚持不懈地制定 代表广大人民根本利益的法律。义务教育法执行得很有成效,但没有完全得到实 施。有人说“义务”教育变成了收费教育。教师法规定的保障农村教师工资,至今 还不能全部兑现,教育经费还没有完全落实,有实施上的问题,也有需要修改法律 的问题。人大代表和社会卜对医疗体制改革等尤其对农村初级卫生医疗保健等立 法呼声更迫切。对这些方面的立法或修改法的难点问题要不断进行探讨。这涉及 到广大人民群众的切身利益和推动社会发展,需要我们加紧立法。第四,立法要坚 持创新精神,就要坚持我国的社会主义特色。如科技进步法实施十年了,进行修改 的呼声不小。修改科技进步法,主要是在法律上重新确认、调整和修改我国发展 科技的重大方针和发展战略上的一些重大政策。修改科技进步法这部重要大法,要强调三个结合问题,即强调科技与经济社会发展相结合,强调科技与国家安全相 结合,强调科技与可持续发展相结合的方针。要强调科技以人为本。发展科技还 要坚持引进和白主创新相结合,尤其强调敢于走中国特色的发展科技道路。建立立法民主化、科学化、高效化制度.防止立法腐败 一是调查研究制度。搞好调查研究,是提高政府立法质量的重要途径。在 立法项目的调研中,要下功夫提高调查研究的质量,善于透过现象把握事物的本质 和发展趋势。要深人实践,多做调查研究,特别是深入基层作调查研究;要注意立法 项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析。要注意把握现象和本质、原因和结 果、个别和一般的关系,防止把主观愿望当作客观现实,把个别现象当作一般规律。
对已出台的法规要进行实施后的追踪分析、定期评价,找出问题、不断完善。这 样,立出来的法才能管用,真正解决问题。二是公开征求意见制度。在政府立法工 作中,要按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等有关法律、 行政法规的规定实行开门立法,采取多种形式广泛征求意见,倾听基层组织和群众 的意见。要按照党的十六大精神和立法法的要求,对一些与群众切身利益密级相 关、为其设定有关义务的立法项目,通过报刊、互联网、听证会等方式充分听取 各方面的意见。实行“开门立法”,让民主的阳光驱散立法腐败的阴霆/现代意义上 的立法是一项“阳光下的事业”,“开门立法”是立法民主性和立法公开性的应有之 义,是立法充分吸纳民意的必由之路。开门立法就是广大人民群众参与和监督立 法的过程,也是民情、民意和民智的汇聚过程,更是民主制度化、法律化的凝炼过 程15]。实践证明,及时通过媒体向社会各界公布法律草案,举行立法听证会或专家 论证会广泛征求方方面面的意见,可见最大限度地吸纳民意,防止“劣法”或“恶法” 的产生。三是专家咨询、论证制度。政府立法草案拟确定的重要制度,要经过专 家的论证,充分发挥专家学者的作用,并建立相应的制度予以保证。要进一步拓宽 专家学者参与政府立法的途径和渠道,完善专家学者参与政府立法的制度和机制。
四是联系协调制度。针对目前立法协调难度越来越大的实际情况,要建立立法联 系协调制度。要不断提高协调工作水平,把协调过程变成弄清情况、分清是非、 讲清道理、统一思想、化解矛盾的过程。五是推行“立法回避”制度。建构遏制立 法腐败的程序性屏障。为有效克服行政立法中的部门利益保护主义倾向,有必要 在行政立法中树立立法回避观念,凡直接涉及某行政部门利益的立法起草工作,该 行政部门原则上应当回避,不能参与更不能主持起草工作,应由地位相对超脱的国 家权力机关的专门委员会起草或委托有关方面的专家学者代为起草。
完善立法监督,建立和规范违宪审查制度在我们国家政治民主化进程中,违宪审查一度是一个比较敏感的话题。
2003年,湖北青年孙志刚在收容过程中惨死,兰位法学博士为此上书全国人大常委 会,要求对“办法”进行违宪审查。虽然“办法”很快被废止,但违宪审查程序未及启 动的现实,令人遗憾。违宪审查为什么重要违宪审查缺失为什么危险因为违反宪 法的行为破坏了法治,对公民的权益造成严重的损害。而能不能通过违宪审查及 时纠正违宪行为,关系到是不是还将有多少公民为违宪行为“埋单”。我们不能不 做这样的假设:如果早有公民对“办法”提出违宪审查,如果全国人大常委会能够及 时纠正违宪的“办法”,孙志刚的悲剧还会不会发生2004年5月,全国人大法工委设 立了一个法规审查备案室,首次提出对规范性法律文件的合宪性进行审查的目标。
这表明建立和完善违宪审查制度,摆上了有关部门的议事日程―虽然晚了一些,但 它毕竟来了。违宪审查的建立和完善,必将对我国的民主和法治建设带来深远影 响。对一个宪政国家而言,宪法必须得到尊重,违宪行为是最严重的违法行为。然 而,在我们国家比较长时间内,宪法并没有受到应有的尊重。违法的公民可以受到 制裁,而违宪的机关却能逍遥法外,各种违宪的规定侵害和蚕食着公民的权利。违 宪审查制度,有利于树立宪法权威,保护公民人权。完善我国的违宪审查制度应当 客观地总结和借鉴世界各国实施违宪审查的经验。在违宪审查的体制上,专门机 构审查模式在欧洲国家的成功实践是值得我们认真思考的。而在专门机构审查模 式的两种形式,即宪法法院和宪法委员会中,宪法委员会是适合我国的国情和现实 需要的一种最佳模式。宪法委员会一般首先被认为是一种政治性机构,而宪法法 院在体制上则被归人司法机关的范畴。作为一种政治性机构,宪法委员会在组织 形式上比较灵活、富有弹性,更易于与我国的政治体制相融合;而建立一种政治性 的违宪审查机构也符合我国的传统,较易于为人们所接受。采取宪法委员会式的 专门机关审查模式,同时兼取宪法法院的某些合理因素,具体做法是:在全国人民 代表大会下设立独立的宪法委员会(也可称宪法监督委员会),把最高国家权力机 关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制结合起来,实行以宪法委员会 的专门机构审查为主的体制。
