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简析北京市畜禽养殖污染防治法律问题
简析北京市畜禽养殖污染防治法律问题 近年来，北京市畜禽养殖业迅速发展，已成为农业重要产业。但与此同时 畜禽养殖场粪污也已成为北京市水污染的重要来源。据统计，这些畜禽每年生产 粪尿超过 800 万吨，生产污水超过 1590 万吨，这些污水中 COD 的含量从几 千毫克 / 升至几万毫克 / 升不等，年排放 COD 总量占全市 COD 总排放量的 40%左右，因此，加强畜禽养殖业的污染防治与环境管理，是现阶段保护北京水 环境工作的重要工作内容。目前，北京市畜禽养殖污染防治走在全国前列，绝大多数养殖场已有治理 设施，大部分养殖场采用干清粪工艺，少部分采用水冲粪工艺，畜禽的粪便和尿 液多以直接还田方式来处理，仅有8%和 5%的养殖场分别采用沼气工艺和有机 肥工艺处理粪便。1999 年粪便排放污染物中 BOD5 为 5.29 万吨，CODcr 为 7.26 万吨，NH3 为 1.13 万吨，同期工业废水和生活废水 CODcr 排放量为 3 万吨到 14 万吨。据北京市环保局等部门对一些猪场排放的猪粪尿进行监测，并 用国家污水排放标准进行评价，结果表明COD 超标 53 倍，BOD 超标 76 倍， SS 超标 14 倍, 达到严重污染的程度。畜禽粪便污染现已成为北京市环保工作 的又一重大难题。防治这一农业污染的主要来源，需要从法律方面着手，通过不 断完善各项相关制度，逐步改善生态环境。
一、北京市畜禽养殖污染防治法律制度概述 自制定《北京市畜禽养殖场污染治理规划》以来，北京市已经在畜禽污染 防治道路上走过十余年的光阴，并在此过程中取得了显著效果，这一切不得不归 功于诸多法律的出台与实施。以下就是与畜禽污染防治相关的国家和地方法律。
1987 年 9 月 5 日通过、2000 年 4 月 29 日修订通过的《大气污染防 治法》中第 12 条规定向大气排放污染物的单位，必须向所在地的环境保护行政 主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物 的种类、数量、浓度，并提供防治大气污染方面的有关技术资料第 40 条规定向 大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。这一法 律的颁布有利于加强畜禽污染排放的监督，为养殖地区周边环境提供有力保障。
1995 年 10 月 30 日通过、2013 年修订的《固体废物污染环境防治法》 中除了之前对工业固体废物、垃圾、农用薄膜等做了相应规定，在第三章第 20 条 规定养殖者要对畜禽污粪进行收集、贮存，防治环境污染。由此体现出该法律的不断完善以及对畜禽污染防治力度的加大。1984 年 5 月 11 日通过、2008 年 修改的《水污染防治法》的第四章第 49 条规定：国家支持养殖场建设畜禽粪便、 废水的综合利用设施，保证污水达标排放，防治污染水环境。此举有利于保障养 殖区周边水资源安全。
2014 年修订的《环境保护法》中的第 49 条规定：从事畜禽养殖和屠宰 的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置， 防止污染环境。由此体现对畜禽污染防治的重视，有利于加强人们的防治意识， 增强治理的决心。
2013 年 11 月 26 日国务院颁布我国首部农业农村环保行政法规《畜禽 规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)，并于 2014 年 1 月 6 日开始实 施。它的颁布填补了我国专门针对农村制定的环境保护法的空白。《条例》第一 章要求从两方面即加大资金投入促进畜禽养殖废弃物的综合利用和对于无害化 技术处理的鼓励方面进行论述。体现了国家对于畜禽污染问题的重视以及防治的 决心。第二章是预防。划分养殖区域同时要求其根据规模和污染防治需要建设相 应的设施方可投入生产。此条款有利于养殖场建成完善的配套设施，保证其正常 运行。第三章是对于污染物的综合利用与治理。要求从事畜禽养殖活动和畜禽养 殖废弃物处理活动，应当及时对畜禽粪便、污水等进行收集、贮存、清运，防止 污染的扩散。同时要求县级以上的人民政府对其进行监管，对于被迫迁走而造成 损失的养殖场要给予补偿。此章通过综合利用的方式防止资源浪费的同时保护了 环境。第四章是通过扶持支持规模化、标准化畜禽养殖场养殖小区进行污染防治 的设施建设。同时对于养殖场与养殖小区提供咨询帮助。有利于激励畜禽养殖户 的积极性，引导更多人投入到畜禽污染防治中。第五章是对于违反本条例及未履 行职责的各级主管部门进行处罚。通过法律的手段保证《条例》的施行和畜禽污 染防治工作的落实。
2001 年 11 月 12 日北京市农业局初步制定《北京市畜禽养殖场污染治 理规划》(以下简称《规划》)。《规划》主要对养殖区域，养殖审批及养殖原则 三个方面进行规范制定。首先要合理制定养殖业区域布局，要求养殖业逐步从近 郊向远郊和山区转移，并从《规划》制定之日起，新建养殖加工企业一律要远离 水源保护区、远离城镇、远离居民区。县级以上公路和地表水源一级保护区和地 下水防护区内禁止新建养殖企业，现有养殖场要做好工作，逐步转移。同时建立 并落实环保审批制度。要求：新建规模养殖场(小区)要依照国家环保总局《畜禽 养殖污染防治管理办法》的有关规定办理相关手续，由市农委、市农业局、市环保局联合审批。逐步改造现有养殖场工艺不合理的地方，实现达标排放。实行集 约化舍饲养殖，减少对环境的污染。推广使用有机肥，促进有机农业的发展。除 此之外按照资源化、无害化、减量化的原则对畜禽粪便进行综合利用和治理。采 取人工捡拾清粪、建立场外或田间储粪池实现达标排放;保证粪便经加工处理后 水分含量低于 60以下;保证畜禽场缓冲区有毒有害气体含量达到畜禽场环境质 量标准;实现畜禽粪便经治理后与种植业有机结合的目标。《规划》的制定在加 强北京畜禽养殖业保护的同时也为畜禽污染的防治提供了有力保证。
2006 年 9 月 5 日北京市农业局根据市环保局要求印发《北京市农业局 畜禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》 的第一章明确提出其面向北京市农业局承担市财政专项资金支持的关于畜禽养 殖业规模化养殖场污染治理的项目。同时养殖场要将粪便加工成肥料进行还田， 对于污水要尽量实行零排放。此条款有利于促进养殖场技术提升，规范养殖场秩 序，保护周边环境。各区县的相关主管部门要做好前期的立项工作，并按要求在 规定的时间前提出下一季度的治理计划与目标。同时要求区县畜牧主管部门和养 殖场应加强对项目全过程的管理，为施工单位提供必要条件，确保工程保质按时 完工。《办法》有利于完善畜禽养殖污染治理的申报制度，为污染防治环节提供 便利。
二、北京市畜禽养殖污染防治存在的法律问题 1.农村畜禽养殖污染防治体系不健全。北京市已经按照《北京市农业局畜 禽养殖业规模化养殖场污染治理项目管理办法》和《北京市畜禽养殖场污染治理 规划》开展了十余年的畜禽养殖污染防治工作，同时也依据农村的实际情况不断 完善这两项法令。但是依然面临现有的法律法规所规制的对象较单一，无法适应 现阶段农村等情况。仅将大型规模化养殖场或养殖小区作为畜禽养殖污染防治相 关法律的制定对象，对于未达到一定规模的散落小户并没有提出明确规定，这就 成为之后执法环节中的漏洞，部分个体养殖户也因此肆无忌惮，造成环境污染。
同时受经济水平和地理环境制约的影响，即便是北京的农村，虽然畜禽养殖户具 有一定规模，但是数量依然少于规模标准以下的个体养殖户，因此对于占据畜禽 养殖主要地位的个体养殖户而言，急需完善现有法律以切实做到农村畜禽养殖工 作的防治。
2. 畜禽养殖污染防治环境执法薄弱。由谁来进行农村环境的监管，这一 问题尚不明确。北京同全国一样采用环保局中央统一领导，其所属各级环保部门 分级管理的方式，这就出现各环保部门各自为政的现状，由于一些区县的环保部门认为远离市区，就忽视对于环境的监管。之前由于没有颁布正式的《畜禽规模 养殖污染防治条例》，污染的防治工作主要依据环境法来开展。然而环境法较多 地强调污染者即养殖者应当承担的环境责任，针对政府责任却很少提及，这就使 政府以此为依据淡化环境执法的行为。但是在 2013 年 11 月 26 日国务院颁布 的《畜禽规模养殖污染防治条例》中已明确规定了各级人民政府环境保护主管部 门、农牧主管部门以及其他有关部门应当履行的职责，并且为了防止政府及相关 部门的渎职行为，特在《条例》第五章法律责任的第一条中明确提出对于以上部 门过失的处理办法，由此可见国家对于环境执法的重视。相信有了《条例》的约 束，农村环境监管主体不明确的现状能够得到改善。
地方政府缺乏对于环境污染治理重要性的认识。为追求经济效益，一些地 方政府仅片面执行中央制定的污染防治政策，仅仅看到畜禽养殖业的经济价值而 忽视它所带来的污染问题。农村仅部分地区设置环保部门对其周边环境进行监管， 但大多数地区则没有设置相应的部门，这明显体现该地区的环保意识欠缺仍需继 续加强。对于农村环境监管通常仅局限于各区县的中心区域，对于偏远地区的管 理往往力不从心。因此就会由于中心区域一片整洁，产生整体环境良好的错觉。
殊不知偏远区域仍然存在严重的环境污染问题。以北京市某村为例，由于远离所 属区县的中心区域，环境监管力度较小，就将畜禽养殖场设在道路周边，人们每 行至此处就会嗅到一阵畜禽粪便的恶臭，无不掩面迅速离开。这些问题已严重影 响周边人们的正常生活，急需当地政府着手解决。由此体现加强北京市农村偏远 地区畜禽污染防治工作迫在眉睫。同时,农村规模化畜禽养殖场或养殖小区数量 有限，相关部门无法按照大规模的养殖场的标准对其进行收费，然而环境监管的 费用有很大一部分来自于排污收费，两者息息相关，相互影响，所以治理费用的 缺乏进一步限制了污染防治的执行。因此以上这些严重影响了畜禽养殖污染防治 的执法环节。
3.司法处罚措施尚不完善。对于处罚措施，无论是 2001 年颁布的《畜禽 养殖污染防治管理办法》，还是 2013 年底颁布的国内首部《畜禽养殖污染防治 条例》，其主要是进行行政处罚，同时以力罚和罚款居多，其中力罚是针对生产 经营者实施的违法行为而责令其停产，停业的活动，很少涉及到司法处罚。仅在 《畜禽养殖污染防治条例》中提到对于政府环保部门和农牧主管部门的负责人员 构成犯罪的，会依法追究其刑事责任。对于畜禽养殖者或其他人员因违反《条例》 造成危害后要承担的司法处罚并未提及，同样对于通过诉讼制度维护环境公益的 程序涉及较少，这样会使部分人存在侥幸心理，甚至为了追求经济效益对违反《条 例》不以为然，为其顺利实施埋下隐患。三、北京市畜禽养殖污染防治法律问题的对策建议 1.立法方面。修改《环境保护法》，增加农村环境污染防治的内容。《中 华人民共和国环境保护法》是针对城市环境改善和工业污染处理进行环境保护， 而对农村环境保护与污染防治并没有正式的规定，即便有方面涉及也十分片面而 且隐晦。针对这一问题必须要对《环境保护法》进行修改与完善。建议是：在《环 境保护法》的目录中单独增加一章关于农村环境污染防治的内容，规定各级政府 及相关养殖场(户)应承担的环境责任及违反规定后相应的处罚措施，特别是针对 中小型规模的养殖户也要将其划入污染监管的范围，改变其在法律中的盲点地位， 使得农村畜禽养殖污染防治有法可依。最后，要针对已开始施行的《畜禽规模养 殖污染防治条例》中存在的问题对《环境法》加以完善，做到与《条例》相互补 充，实现改善农村环境，促进农村环境污染防治法律体系形成的目标。
2.执法方面。建立职权统一的环境执法机构。北京市涉及的农业部门众多， 但是由于环境执法机构各不相同，很多时候会出现农村环境无人监管的情况，为 了解决这一问题，避免不同农业部门间相互推诿，要在各农业部门外建立一个相 对独立的农村环境污染治理机构。具体建议是北京环保局对于农村环境污染治理 机构进行垂直领导和统一工作部署，其他各级政府不得以任何理由进行干涉。根 据每个区县不同的经济发展情况，制定相应的污染防治计划与标准。各村镇要设 定环境检测员进行污染的监督，同时该检测员要定期向上级环保部门进行报告。
此项做法有利于了解村镇周围污染的真实情况。
