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水权制度历史特点研究论文
水权制度历史特点研究论文 在中国历史上，水资源大体归国家所有．并没有完整的水权制度。因为完 整的水权制度不仅应该包括水资源的所有权，还应包括水资源的占有权、使用权 和支配权。但是，一些闪光的历史文献，却吸引我们对中国水权制度的历史特点 进行研究，并获得了有益的启示。一、国家是水资源的所有者 在我国历史上，水资源所有权一直归国家所有。历代中央集权国家，创设 了较为系统的水资源管理体制，为水资源国家所有权的实施提供了渠道，起到了 保障作用。
相传，早在舜的时候，就令伯禹作司空，专门负责水利。《周礼》对先秦 的水利官川衡和泽虞的设置及其职能，有比较详细的记载。《管子・度地篇》详 细记载了当时水官的具体职责，施工组织形式和分工等等．、从我国历史的开篇， 对水资源实行国家统一管理的思想就非常明确。在这一时期，春秋末期楚国修建 的“芍陂”水利工程，规模非常大；
吴国开凿的邗沟，是我国最早的人工运河。秦、 汉是我国中央集权国家形成和巩固的时期，对水资源的统一管理是当时强化中央 集权的一个方面。秦汉中央国家机构均设有都水长丞，“掌诸池沼，后政为使者”。
汉武帝曾经非常重视国家对水资源的管理．在继承秦制的基础上，中央政府专门 配备了水衡都尉，掌管上林苑。到了东汉的时候，都水长丞被改为河堤谒者，并 设、“司空，公一人，掌水土事。”从两晋十六国到南北朝，都基本上沿用了这种 官制的设置，只是名称略有变动。作为统一的多民族国家，秦汉集权性的水资源 管理体制，表现了国家对水资源的所有权。当时著名的秦渠、汉渠、灵渠、白渠 的修建，对后世产生了深远的影响。特别是灵渠，沟通了长江和珠江水系，对航 运及灌溉均发生着很大的作用。
隋唐以后，我国中央集权国家进一步发展、壮大。隋统一全国，考察了前 代水资源管理制度的沿革，创新隋制。隋初在中央国家机构中设水部侍郎，属土 部领导。隋炀帝执政后，改水部侍郎为水部郎，属工部领导。唐从隋制，自此至 清，基本上沿用隋制，较少变动。
可见，在我国历史上，通过中央国家机构对水资源进行统一管理，实现了 水资源的国家所有权。水资源的国家所有，有利于形成水资源开发利用上的全局 观念，有利于对水资源实行全国统一、有序的管理，有利于充分调动人力和物力，修建全国范围内大规模的水利工程．我国历史上水权制度的主要特点，便是水资 源管理大体停留在表达国家所有权这个层面，而且，水资源国家所有之路，一直 延伸到了今天。新《水法》的重大变化之一，就是实行单一国家所有制，明确规 定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使”，确立了所有权 与使用权的分离原则。国家是水资源的所有者，也是借鉴了国外的先进立法经验， 世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有，把水资源产权界定为国家或集体 所有，加强政府的管理和控制。目前，我们完善水权制度、发展水权市场，其前 提仍然是确立水资源国家所有，让公有权力对水权进行初始分jIz，然后才退出水 资源分配活动。也就是说，水权的分配，总是要先进行水权的初始分配，然后才 进入初始分配之后的再分配。并且，人们总是强烈希望拥有公共水权(如航运)， 由于这部分水权无法在市场上竞争，公共部门在初始水权的分配中，或者购买这 部分水权，或者直接保留下来。因此，以水资源国家所有为基础的初始配置还是 必须的。
但是，仅仅确立国家水资源所有权是不够的。特别是在水资源不足的地区， 单一的国家水行政管理模式，使人们为争夺水源而酿成的水纠纷愈演愈烈。明清 时期，河西许多县志中特设《水案》一章，记载县域间、上下游间争水的纠纷。
乾隆《镇番县志》曰：“河西讼案之大者，莫过于水利一起，正讼连年不解，或 截坝填河，或聚众毒打”，甚至往往致伤人命，其激烈的程度即令官府严判也无 法根本遏止。完整的现代水权制度，需要将水资源所有权与使用权相分离，在初 始水权分配的基础上，让使用权进入水市场交易，从而由自然人、法人和其他组 织进行开发利用，以满足社会对水的需要。
完整的水权制度，还需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。其中， 关于水权是否应包括使用权和支配权的问题，现在已经少有争议。问题是，能否 允许水权的“占有”或水权的闲置呢笔者认为，在水权的初始配置完成之后，为了 真正激活二级市场的水权流转，“不用则丧失水权原则”应该被废除。如果水权不 使用的时候就由政府收回，实际上是对市场机制缺乏信任的表现。事实上，这种 不信任是没有必要的。因为水资源只是被固定在“占有”这一层面，有违人们争取 水权的初衷，通过支付获得所需资源才是其真正的目的；
另一方面，在水紧张、 水短缺的背景下，市场机制本身不会允许有闲置的水权，不论是水权流转市场的 哪一方，人们都强烈希望从水权的“占有”中得到收益，水权制度的实质就是要让 市场配置水资源，市场总会有解决自身问题的办法。在美国，“不用则丧失水权 原则”曾用来禁止水权闲置，现在已经摈弃不用了。国内学者在希望水权人凭借 财产权进入市场的时候，也坚持水权的“占有”是必须的。二、水权有一定的法律体系作保障 我国水法大体始于西周，《伐崇令》中明令禁止填水井，违令者斩。意在 凭借国家力量，保护居民饮用水资源。
秦在丞相李斯的主持下，“明法度、定律令”，对水资源保护利用的法规， 集中在(田律)之中。西汉有《水令》行世，其条文内容现已不详，但它在历史上 首次制定了灌溉用水制度，规定对水资源合理分配使用。此后，据《汉书・召信 臣传》载，召信臣在南阳“为民作均水约束，刻石立于田畔，以防纷争”。汉代在 水的所有、分配、使用、管理与水事纠纷裁决方面，有了较为全面的记载。
唐代是中国古代法制建没的鼎盛时期，形成了比较完备的水法规，在《唐 律疏议》、《唐六典》中，有调整各种水事社会关系的法律规定。尤为值得一提 的是《水部式》，它由唐代中央政府正式颁布。是我国古代比较系统的水行政管 理的专门法典，也是现存见于文字记载的、最早的一部水事专门法典。唐代的法 律有律、令、格、式几种类型，《水部式》是单项法律、法规的一种。《水部式》 敦煌残卷共29个自然段2600多字，内容十分广泛，涉及农田水利管理、水碾设置 及用水量的规定，水事纠纷的协调和奖惩，运河、船闸、桥梁的管理和维护等。
在中国历史上，就某项特定的资源进行立法并不多见，《水部式》的出现，表明 我国历史上对水资源开发利用达到了一定水平。
到了宋代，水事法规进一步发展，宋代基本法典《宋刑统》中，规定了水 利管理的相关内容。在王安石变法前熙宁二年(公元1069)颁行的《农田水利约束》， 也是一个全国性的法规。元朝基本法典《大元通制》，有不少关于堤渠桥道等方 面的水事法律。明代基本法典《大明律》、清代基本法典《大清律例》，在总结 历代水法基础上，着重对盗决河防、失时不修堤防、侵占街道、修理桥梁道路等 进行了立法，都与水权及水利用相关。
纵观历代水法，(1)水行政管理的法律、法规居多，体现出法律维护水资 源国家所有权，强化国家对水资源的统一管理，强化官府权利，忽视保护民事权 利。受到我国历史传统的影响，新《水法》中对政府管理机制的改革仍显欠缺， 政府在对水资源进行经营时，应该更好地引入市场机制。(2)依据国家对水资源 的所有权。长期做出了水权主体单一化的安排，在这样的安排下，我国一直难以 形成水市场。现代水法应注重保护多种水事主体的合法权益，明确规定自然人、 法人和其他组织可以进入水市场，这是水权交易的前提条件。只有这样，才能有效推进水市场的建立和完善，让市场自身来调节水资源的流向，优化水资源的配 置。(3)对水权基本制度进行了规定。从汉代“为民作均水约束”开始，均水制度在 许多法规中都有体现。同时，水法中依据国家对水资源的所有权，规定划定供水 总量和用水户水权份额，我们还能够找到对这些份额优先权顺序的规定。长期以 来，我国水权制度主要有四种：自由占用制度、均水制度、许可证制度、水量统 一调度制度，基本上是与历史上的水权制度相承接的。但是，由于历史上的水权 制度基本上不存在水权交易问题，水法的完善要注意创设水权的排他性和让与性。
新《水法》对水权制度的设计应该更加完善。
三、有明确的水权基本制度 1．均水制度 在《汉书・召信臣传》中，就有均水制度的记载。汉元帝时，南阳太守召 信臣对这一时期水利有特殊贡献。在他领导下，几年之内，建设引水渠数十处， 灌溉面积约合今二百多万亩，成绩十分可观。召信臣不仅注意新建工程，而且也 重视灌溉管理。为了合理地调配用水，他制定了“均水约束”，也就是今天的灌溉 用水制度。
唐代《水部式》记载了各级渠道的溉田次第、造堰、斗门节水的分量、斗 门的开闭时期、渠道和斗门的修缮以及相应各级官员的职责等法令。其中规定“凡 浇田皆仰预知顷亩，依次取用。水遍即令闭塞。务使均普，不得偏并”仍然体现 出“均水约束”的思想。当时规定“诸灌溉，大渠有水下地高者，不得当渠造堰， 听于上流势高之处．为斗门引取，其斗门皆须州、县官司检行安置，不得私造。” 斗门的有无及其尺寸大小，直接关乎分用的河水数量，因而须经州、县一级官府 亲予审批方可安置，以使各个地块均匀收益，不可偏废。灌区管理由官府派官主 持，管理的主要工作是对灌区农田的水量分配，并把官吏的实际成绩作为考核晋 升的主要依据。
均水制度的理想是合理分配水资源，避免水事纠纷的出现或扩大化。它的 基本特点是，以行政命令为基础，政府把供水份额分配到各个地区，由用水户自 由使用，这在丰水地区并无不妥。但是，在水资源不足的地方，取水份额不足却 极易引起人们对行政命令的怨恨，年羹尧不得不凭借军事压力消除甘肃内部水事 纠纷。而且，依照这种制度产生的分配用水方法，无论计算和分配都很不准确， 因用户远近不同，渠道高低不等，不同时间流量的大小不一，用户所得灌水量很 不均匀，有的地方实际分配到的水量很少，甚至几乎分配不到。所以，有些地区盗水现象非常严重，以至于“人皆犯法，动触刑宪”。历史告诉我们，随着水短缺、 水危机现象的加剧，即使政府不计较水行政管理负载的过高成本，恐怕也无法协 调水资源开发利用上的矛盾。水资源的配置必须选择由市场来进行，竞争性水权 市场的培育和完善，是我国市场经济的重要组成部分。科斯定理的提出，也使得 市场在资源配置中的作用范围大大扩展，包括水资源在内的自然资源都有可能通 过市场机制来配置。
2．水权分配模式与水权优先顺序 在我国历史上，往往根据农田面积或农业人口划定用水地区或用水户水权 份额。唐朝李泌主持开凿并由白居易修复的杭州六井，除供应田地的灌溉用水外， 还可确保城内生活用水。白居易在任期间经常到灌区进行实地观察，他在《钱塘 湖石记》中制定了相关的管水措施：“先须别选公勤军吏二人，一人立于田次， 一人立于湖次，与本所由佃户据顷亩、定时日、量尺寸，节限而放之。”水权分 配是依据农户“顷亩”及“尺寸”，也就是按面积决定的。
在《长安志图》中，泾渠灌溉用水以水渠所能灌田的多少为总数，分配到 每年维修渠道的丁夫户田。按水例规定，“渠下可浇五县之田九千余顷，以今屯 利人夫一千八百名计之绝多补少，每夫一名为四五顷”这是根据人口计算各县所 应分配的水量之后，由管理官吏按数开闸放水，以六十日为一周期。按渠道每日 输送多少“缴”水量为计算标准，确定每县放水时间长短，各县再按此方法分配到 用户。“凭验使人知某日为某村之水，某时为某家使水之期”。
按照优先用水原则进行水权分配，规定水权份额的优先顺序，内含了对水 资源的垄断性，内含了水权的排他性，为枯水季节水资源的分配提供了依据，可 以弥补水行政管理的不足，是现代水权排他性和让与性的基础，是我国水权制度 历史上的一个亮点。
唐代《水部式》对于用水的规定是，“每年八月三十日以后，正月一日以 前听动用。其余之月，仰所管官司于用斗门下著锁封印，仍去却石，先尽百姓灌 溉。”关于航运用水，如果航运与灌溉不能兼顾时，优先满足通航要求。
这则史料，至少说明我国历史上对水权优先顺序的规定是存在的，说明历 史上家庭用水和农业用水是优先于其他用水的。当今世界各国进行水权配置，首 先也是考虑人的基本的生活需求的水量，其次是农业用水、工业用水，然后是生 态环境用水以及航运用水等。同时，以历史的观点来看，水权的优先顺序应当是可以变化的。过去水权优先顺序的排列中不包括生态环境用水，现在由于人们高 度重视环境保护与可持续发展，生态环境用水位列其中。
3．获得水权需要向国家交纳一定的费用 水费最早以劳动力支付形式出现，劳动力的摊派实质上是一种原始的水费 形式，因为水费是供水价值的体现，服役直接以劳动价值去表现供水价值。《管 子・度地》载，“常以秋岁末之时阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女 大小。其不为用者，辄免之；
有痼疾不可作者，疾之；
可省作者，半事之。并行 以定甲士当被兵之数，上其都。”即治河队伍要从老百姓中抽调，秋末按人数、 土地多少组织队伍。分别男女大小，丧失劳动能力的免其服役，有病不工作的算 病假。不能出全工的，可出半工。被征派治河的，可以代替服兵役，并造册上报 官府。我国古代一些水利工程的维修，都由农户轮流服役完成。
随着中国社会的发展，改变单纯以力役为主的徭役制度势在必行，元代吉 当普大修都江堰时，规定“不役者，日三缗”“三缗”是当时一个劳动力一个工作日 的劳动价值，劳动价值以货币形式表现出来，并引入水费之中。
历史上的水费内涵，与现代水费概念有很大差别，但水费的征收。使水资 源的经济价值在历史上有了明确的体现。我们从价值论的角度看，水权制度的重 要支撑，是水资源被认为有其经济价值，无价的水资源是不需要水权制度的。新 水法》的重大突破还在于，采用了取水权的概念，确立了水资源有偿使用的制度， 使水资源的价值能够通过市场机制得到体现。
四、结论 通过分析中国水权制度的历史特点，笔者认为，初始水权的界定是有历史 基础的，特别是历史上关于水权基本制度的规定，为初始水权的配置提供了可以 借鉴的内容。但是，我国历史上对水资源开发、利用的单一行政管理模式，在水 资源短缺的地区，已经屡见弊端，随着现代社会水紧张、水危机现象的异常普遍， 水资源身价倍增，我们急需进一步探讨水资源产权界定问题，建立和健全水权交 易市场。形成对水资源高效、可持续利用的社会制度。
