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对债权凭证制度的思考
对债权凭证制度的思考 债权凭证制度是部分地方法院在深化执行方式改革过程中以解决执行难 为基本动因而推出的一项重要举措，由于该制度既强调债权人合法权益的保护， 又明确了执行风险的承担主体，还具有减缓矛盾冲突的功能，效益最大化的执行 理念可以得到具体实施，发放债权凭证成为了人民法院解决被执行人履行不能问 题、遏止执行积案上升趋势的应对举措。债权凭证制度在司法实践中，对处理执 行难的问题确实起到了积极的推动作用，减少了法院的执行积案，减轻了执行工 作的压力，但由于现行法律和司法解释并未对债权凭证制度作出明确规定，建立 债权凭证制度还有大量的理论认识和实际操作问题亟待解决，本文对当前债权凭 证制度存在的问题进行了剖析，并提出了具体的完善建议。一、债权凭证制度的优势 债权凭证，是指申请执行人在申请执行期限内依法申请执行时或执行立案 以后，由执行法院向申请执行人发放的、用以证明申请执行人对被执行人尚享有 债权，申请执行人可据以再次申请执行的权利证书。债权凭证制度是人民法院执 行工作改革中出现的新举措，具有以下优势：
第一、有利于最大限度地维护当事人合法权益。强制执行是当事人因合法 权益得不到实现而向人民法院申请维护的司法救济手段，当出现被执行人确无财 产可供执行的情况时，人民法院穷尽了执行措施、采取了一切法律所允许的执行 手段，即使申请人的权利未能实现，也要依法裁定中止或终结执行，无论是中止 执行还是终结执行，申请执行人都在一定程度上丧失了债权实现的可能，而且缺 乏相应的法律救济手段予以最大限度地维护债权人合法权益。债权凭证制度简洁 高效地弥补了这一缺陷，债权人领取债权凭证后，发现被执行人有可供执行的财 产时，可以在规定的期限内再次申请执行，而且再申请执行时不再交纳申请执行 费，无增加费用之忧。
第二、有效地防止债务人逃避债务。执行过程中，债务人故意逃避债务、 规避执行或暂时丧失履行能力等情况而致执行不能的情况普遍存在，如对强制执 行无果的执行案件终结执行，可能会使债务人在执行中不思如何切实履行债务， 而是千方百计逃避或对抗执行，这在一定程度上加剧了执行难。实施债权凭证制 度，债权人可随时以债权凭证申请再执行，可对债务人特别是自然人债务人造成 “一辈子负债”的心理震慑，促成债务人积极履行生效法律文书确定的义务，防止 逃废债务、规避执行行为的发生。第三、有利于增强当事人责任感和风险意识。债权不能实现的情形是市场 交易风险之所在，债权凭证制度可以使债权人充分了解执行未果的原因，明确法 院的职责在于依照法律规定强制债务人履行义务，而不是法院本身要保证债权人 实现债权，从而积极参与到执行程序中来，积极举证。法律规定的强制执行程序， 本意是在债务人拒绝履行义务导致债权实现受阻的情况下，法院给债权人提供一 种公力救济的方式，而并非要法院向债权人作出一种实现债权的保证。实践中， 常出现债权人过分倚重法院的职权，淡漠风险意识，不积极承担举证责任的现象， 债权凭证制度在张扬当事人主义的同时，可以使债权人充分了解执行情况，积极 参与到执行程序中，进而使债权人乃至整个社会改变观念，增加市场风险意识， 以增强市场主体自我防范的能力。
第四、节约司法资源，提高执行工作效率。目前全国法院可以用于执行的 人力物力有限，而需要执行的案件则呈日益增多的状态，执行资源与执行工作任 务的矛盾突出，执行债权凭证制度使法院解脱了对那部分花费巨大精力又没有实 际效果的案件的执行，可以在执行程序中避免人力物力资源的浪费，将有限的资 源用于能够产生实际效果的案件执行中。执行中对一些执行无果或无履行能力的 案件，因债权人不能接受终结执行而往往采用中止执行，而最高人民法院又明确 规定中止执行不能以结案予以司法统计，这些中止执行又未了结的案件长期中止， 年复一年，使各级法院背上了沉重的未结案包袱。债权凭证制度规定对符合条件 的此类案件在债权人申领债权凭证后予以终结执行，可使执行人员从无效的司法 活动中解脱出来，把有限的执行能力投入到执行可实现债权的案件中，以利于司 法资源的最大化利用和提高执行工作效率。
二、债权凭证制度存在的问题 当前，债权凭证制度作为执行工作方式方法改革的一项新成果， 在实践 中存在以下不足：
首先，法院向申请人发放债权凭证缺乏法律依据。
民事执行的一个基本 原则是执行程序与执行措施法定性原则，即执行机构必须严格依照法律规定的程 序实施执行，必须从法律规定的执行措施中选择执行方法与手段，不能超越法律 规定的程序实施执行，不能采取法律没有规定的措施实现债权人的债权。目前， 我国民事诉讼法及相关法律与司法解释均没有规定执行机构或人民法院有权向 债权人颁发“债权凭证”以终结执行程序，同时，从民事诉讼法的规定来看，债务 人没有财产可供执行并不是中止或终结执行的法定事由，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，也只是将“债务人确无财产可供执 行”作为中止执行的事由，而不是将其作为终结执行的事由。此外，根据现行法 律与司法解释的规定，人民法院一旦裁定终结执行，执行程序就不能启动恢复， 而“债权凭证”可以作为执行根据再申请恢复执行，显然与现行法律的规定相冲突。
因此，当债务人确无财产可供执行时，执行机构或人民法院向债权人颁发“债权 凭证”并因此终结执行程序的做法是没有法律依据的，有违执行程序与执行措施 的法定性原则。
其次，各地法院对债权凭证制度的规定不统一，可操作性不强。目前，已 实行债权凭证制度的法院基于不同的理解，对债权凭证制度的适用范围、条件、 程序、期限等问题规定不尽一致，某些方面还存在冲突，致使各地法院在实施该 制度中不能统一。再者，各地法院关于债权凭证制度规定的都比较原则，尤其是 没有具体规定依债权凭证申请执行的程序，造成了在执行实践中难以操作，也不 易于法院内部工作管理。
再次，发放债权凭证的程序过于复杂。法院的强制执行程序与实体审判程 序相比不同点，就是案件纠纷已是相对确定，享有债权一方当事人主张权利已经 有了法律依据。但发放债权凭证不但要经申请人申请、合议庭合议，而且债权凭 证发放后，还要由专人管理，设立债权凭证档案，一起简单的债权债务纠纷案件， 在审判程序只要独任审判员一人审理即可作出裁判，而债权凭证的发放程序却要 如此繁琐。这在本来就繁重的执行工作中，又要投入大量的人力、物力、财力再 去确认已经由生效的裁判文书已确认的债权，其结果不仅不能保证最佳的执行效 果的实现，反而增加法院不必要的开支，浪费人力资源。
三、完善债权凭证制度的建议 第一、加快强制执行立法，从立法上赋予债权凭证法律效力。建议在民事 诉讼法执行程序中增设债权凭证发放程序或由最高人民法院制定《实施债权凭证 制度的若干规定》，并尽快制定强制执行法，以规范实施债权凭证的条件和发放 程序，使之成为一项统一的、行之有效的法律制度，获得社会认可。
第二、严格执行债权凭证制度。执行人员要坚持有利于债权人实现债权的 原则，积极“穷尽”法定的执行措施，严格债权凭证的发放条件。首先，要加大宣 传力度，广泛地通过各种渠道向社会特别是当事人进行宣传教育，介绍债权凭证 制度简便高效、节约费用和人力、最大限度维权等好处，使其明白、放心地欣然 接受。其次，实施中要严格操作。执行机构要严格按照债权凭证制度的基本原则和程序进行操作，克服债权凭证项目不全、内容不规范的弊端，并且切实把好发 放的关卡，杜绝为追求结案率指标而滥发债权凭证的现象。同时，对依债权凭证 申请执行的案件，要加大执行力度，灵活地运用执行技巧和措施，提高执行效率， 以树立权利人对实行债权凭证的信心。最后， 实施债权凭证制度过程中要完善 与之配套的执行工作改革措施，使其相辅相成，密切配合，切实地解决“执行难” 问题，力争最大化地维护当事人合法权益和市场经济秩序。
第三、简化发放债权凭证的程序。债权凭证实质上是对既往执行程序的总 结，其较为直观地体现了债权人的债权及债务的强制履行情况，证明尚有未履行 债权的事实，不存在对债权人与债务人之间债权债务争议作出评判。因此，要简 化债权凭证的发放程序，但依据债权凭证中止或终结执行则仍需按法定程序办理。
总之，债权凭证制度的设立、实施还有待于进一步的完善和补充，使其发 挥应有的作用，我们要从理论和实践相结合的角度去正确看待债权凭证制度，加 强执行方式改革，切实维护当事人的合法权益和稳定的经济秩序。
周卫亭
