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环境公益诉讼的实践与探索
环境公益诉讼的实践与探索 环境公益诉讼是解决环境问题,保护国家、社会和公众环境权益的有效途 径。本文从国内环境公益诉讼的实践出发,借鉴国外环境公益诉讼的经验,分析了 我国环境诉讼法律制度存在的问题,阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性,并提 出了建立环境公益诉讼制度的建议,旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新 思路。关键词:环保,诉讼制度,公益诉讼,研究 公益诉讼是于20世纪60年代,美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术 语。当时的众多社会制度均面临挑战,因而出现了各种尝试改革的方案,设立了众 多的公益法律机构及类似的倡导制度,它们都是为了环境、消费者、女性、有色 人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。
各国的环境公益诉讼制度不尽相同,在我国也没有形成一个公认的概念。
笔者认为,环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权(如 《中华人民共和国环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义 务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告),对侵害国家环境权益、 社会公共环境权益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的行为规 范。也就是说,环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下,按照法定程 序,依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉 讼进行审理并判决,以处理违法行为的活动。
就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来, 国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。
1. 国内环境公益诉讼的实践 据报道,2004年5月12日,四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清 水河流域8家石材厂违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严 重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序,发出检察建议书,建议这些企 业进行整改,并将整改情况报送检察院。
该院在建议书中指出,这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下,违规 加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞,严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改,修建沉淀净化池,使所排出水达到环保标 准;对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞,众厂家应进行清理,将河道恢复原 状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。
雁江区人民检察院告诫这些企业,如果不积极治理污染,继续侵害“三农”, 将对其依法提起民事公诉。
目前,检察院正在等待企业整改的消息。
此前,雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书,限期15日内停产整改。
但众厂家仍然我行我素,不肯投资治理污染,以至这一问题得不到切实解决。
检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼, 是否滥用了国家法律赋予的司法权力,干扰正常的民事法律关系,法院会不会支持 呢 其实,类似案件在2003年已有判例。
2003年5月9日,乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通 过非法渠道非法加工销售石油制品,损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康, 影响社会稳定提起诉讼,请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案, 依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决,责令被告范某将其所 经营的金鑫化工厂,于本判决生效后的5日内自行拆除,停止对社会公共利益的侵 害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。
这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案,是最 近处理的一个较好的环境公益诉讼案件,无论是在程序上还是在实体上,都有重要 的借鉴意义。
2003年11月,四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆 中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害,并在1 较长时间以来,阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染 侵害,多次到环保部门投诉。今年初,该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进 行监测后发现,其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后,该市检察院向法院提起 民事诉讼。法院审理后认为,群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众 的工作、生活构成了侵害,并依法作出了上述判决。2004年6月,国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学 发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益诉 讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。
据潘岳副局长介绍,环境权益并不仅仅属于私人,它更多地属于社会公益, 而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就应从直接的受害 者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众,把污染企业置于公众的监督之下, 并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转污染反弹的现象。去 年,北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭,法庭判令9家企 业停止环境污染行为并缴纳罚金。
2. 建立环境公益诉讼制度的思考和建议 2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性 目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点 认为,公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的 诉讼,既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼,也有私法人、非法人团体、 个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家 以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为,公益诉讼是指特定的国家机关 和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社 会利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任 的活动。公益诉讼不等于公诉,它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表 国家提起公诉,又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起 诉讼。
今年,在北京大学法学院,近30名来自实务部门和理论界的专家、学者就公 益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨,对于公益诉讼的必 要性,与会专家都认为无可置疑。专家认为,在利益多元的现代社会,存在很多目前 的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时,建立公益诉讼制度来维护 由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益,是推进社会改革,促进民主与法 治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造 成更大的社会不安。受理公益诉讼案件,不仅不会影响法院的形象,反而更好地树 立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。——是依法治国,建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中, 大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度,环境保护的公益诉讼是其中的重要 内容。我国要建设社会主义法治国家,实施环境保护基本国策,充分保护国家、社 会和公众的环境权益,如不建立完善的环境公益诉讼制度,不能说明中国的民事诉 讼制度的健全,也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。
从目前我国现行法律规定看,侵害国家利益或公共利益,应当承担法律责任。
但是,对侵害国家利益或公共利益的行为,目前大量的是追究行政责任,少量追究 刑事责任,而极少、极难追究民事责任。这一法律空白,有必要通过建立环境公益 诉讼制度来填补,真正保障国家利益和公共利益不受侵害。
——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益, 在某些情况下,违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国,对公共利益的侵害 突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。
公害事件也就是通常所说 的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的 ——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很大程度上 是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任,而对环境违法 者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过 提起民事诉讼来实现,当违法者触犯刑律时,由司法机关介入提起国家公诉追究违 法者的刑事责任,在这种情况下,当违法者违反环境保护法律法规,侵害国家利益 或公共利益,但又未触犯刑律时,按照现行法律,对于上述事件,可能只有极少数人 享有起诉权,或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害 人依法具有原告资格,也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的, 或者因为受害人多,谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉,只有靠 追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚,而无法让受损害者 得到民事法律的救济。这时,环境保护行政主管部门或其他部门作为政府(国家或 公共利益)的代表,就有责任提起环境公益诉讼。
此外,目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较 “软弱”,环境保护行政执法很难到位,需要有更多更有力的手段和措施来解决环境 污染问题,让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问 题,必然促进环境保护执法工作的深化。
