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中国复合宪法探讨
中国复合宪法探讨 一、复合型宪法 宪法分类是人们认识不同形式宪法的方法论，按照以是否具有统一的法律 文件作为标准划分，分为成文宪法和不成文宪法［1］。然而这种最基本的分类 方法也越来越饱受诟病，人们对于“成文”和“不成文”的认识一直存在较大的分歧， 这种争议不仅在汉语语境，而且在英语等语境中同样存在，如“成文”的具体含义 是否单指宪法典，不成文宪法国家是否都不具有制定的书面宪法性法律等等。斯 通教授在评价两者关系时认为，把宪法分为成文和不成文的方法是错误的，因为 实际上不存在完全成文化的宪法，也不存在完全非成文化的宪法。他认为，实际 上成文宪法中有非成文宪法的内容，不成文宪法有成文宪法的内容。［2］维尔 甚至认为“英国并不是不成文宪法国家”，英国宪法是成文和不成文的结合。［3］ 因此，如果一个国家，虽然没有统一的宪法典，但由两个或者两个以上的宪法文 件组成，其宪法的内容都表现为书面形式，不同宪法文件规定着不同的宪法内容， 且相互之间存在着内在的联系和分工，同时，这些宪法文件都居于普通法律之上， 我们应当将这种宪法模式称为复合宪法更为适宜，采用这种宪法模式的国家为复 合宪法国家。二、中国复合型宪法实践 在1949年10月至1954年9月期间，中国实际处于《政协组织法》《中央人 民政府组织法》《共同纲领》三部宪法性文件构成的复合宪法时代，三部宪法性 文件是一个有机的整体，定位不同，各有侧重，形成了我国这一时期比较完整的 复合宪法体系。1．复合宪法的构成从世界范围来看，这种复合宪法体例存在很 多范例。如以色列虽然没有统一的宪法典，但是有《以色列独立宣言》《国会基 本法》《总统基本法》《领土基本法》《政府基本法》等宪法性成文法规定;西 班牙在1978年宪法颁布前，以《国家组织法》《国会法》《国民投票法》共同组 成了宪法;法兰西第三共和国是法国目前为止持续时间最长的共和国，它的宪法 由三个宪法性文件《参议院组织法》《政权组织法》《国家政权机关相互关系法》 组成。另外，成文宪法国家如美国、法兰西第一共和国，比他们的宪法更为人所 熟知的是《独立宣言》和《人权宣言》，它们虽然不是宪法的内容，但却对宪法 起到引领的作用，历部法兰西共和国宪法都会阐明遵从《人权宣言》。1918年的 《苏俄宪法》则把《被剥削劳动人民权利宣言》作为第一章写进宪法。因此，对 照来看，我国《政协组织法》规定了最高权力的产生;《中央人民政府组织法》规定国家最高政权组织和运行的全部内容，包括中央政府委员会、主席、政务院、 军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等内容;而《共同纲领》正确定位， 无论从其内容还是作用来看，更像是宪法的序言或是宣言，起到统领的作用。因 此，三部宪法性文件是一个有机统一的整体，共同起到了宪法的作用。2．复合 宪法的作用评价一部宪法的作用要看它是否符合国情实际，是否有利于国家社会 经济的发展，是否有利于人民生活质量的提高。1949年至1954年，中华人民共和 国刚刚建立，国家一穷二白，人民生活困苦，并且国内外反动势力猖獗，妄图把 人民的共和国扼杀在摇篮里，全国各族各界人士在中国共产党的坚强领导下，在 《政协组织法》《中央人民政府组织法》《共同纲领》的引领下，巩固了新中国 政权，取得了抗美援朝、恢复发展国民经济的伟大胜利。
三、《共同纲领》临时宪法定位的法理缺陷 “《共同纲领》起到临时宪法作用”的表述，最早出现在周恩来1953年1月 在中央人民政府第二十次会议上的讲话，［4］其后逐渐成为领导人的共识。需 要指出的是，《共同纲领》的政治作用是巨大的，《共同纲领》不仅仅是一部文 件，更是全国人民、各界仁人志士人心的凝聚，饱含对新中国的向往，因此，这 种表述在政治上是没有问题的，而且是很高明的，言简意赅、充满团结、饱含力 量，在政治宣传上起到了非常良好的作用。但是，从法理视角来看，把“《共同 纲领》起到临时宪法作用”当作宪法学的金科玉律则有待商榷，严格来讲，《共 同纲领》其实并不能够单独起到临时宪法作用。1．功能缺陷关于宪法的定义， 目前尚没有统一的标准。《美国百科全书》对宪法的定义:宪法是治理国家的根 本法和基本原则的总称。宪法规定政府体制、政府及其各部门和官员的一般职能 和权限，以及如何行使这些职权。［5］英国的《牛津法律词典》对宪法的表述: 宪法是法律规则的总称，它确定某种特别政治团体的政体的法律结构的基本和根 本成分、它们之间的关系、权力分配及其职能。宪法可被认为是用来论及国家最 高权力运行的结构和主要原则。［6］根据墨菲的解释，一个国家的宪法是指其 公共职务及权力的设置，以及个人和团体的权利。我国关于宪法的最为公认定义: 宪法是国家的根本大法，它表现统治阶级的意志，巩固统治阶级的专政，规定社 会结构和国家结构的基本原则，规定国家机关的组织、活动原则以及公民的基本 权利义务。［7］由此可见，国家最高权力的产生和运行、国家政权机关始终是 宪法的核心内容，如果不具备规定最高权力的产生和运行、国家机关的组成这些 内容而被称之为宪法是不可想象的。从实践中看，《美国宪法》全部内容就是关 于选举和国家权力运行，法国历任宪法也是以规定议会选举、总统等国家机构为 主要内容。在苏联，即使认为“宪法就是一张写满人民权利的纸”的列宁，在其领导下制定的1918《苏俄宪法》中，也用了较大的篇幅来规定选举和国家政权的组 成内容，即使是把宪法文本当作一件道貌岸然的装饰品的斯大林，在1936年《苏 联宪法》中也用了从第二章至第九章共104条来规定国家结构内容。因此，无论 采用何种立场、何种角度来认识、解释宪法概念，也无论是从学术还是实政角度 来看，宪法都不仅仅是“一张写满人民权利的纸”，还有保障它的一系列制度，其 中最重要的就是国家最高权力的产生和运行，这正是《共同纲领》所不具备的， 而这些内容，则是在《政协组织法》和《中央人民政府组织法》中规定的。因此， 《共同纲领》是不能单独起到临时宪法作用的。这个纲领再加上也是由政协产生 的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，实际上就是一部中国现行的宪法。
［8］2．逻辑缺陷1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过 了《政协组织法》《中央人民政府组织法》这两部宪法性文件，国名、国旗、国 歌均以此确定，改北平为北京作为首都;1949年9月29日，中国人民政治协商会议 第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并 且通过了《共同纲领》。因此，从时间的逻辑上来讲，无论《共同纲领》是否通 过、通过哪个版本，都不影响《政协组织法》和《中央人民政府组织法》的内容 和效力，也不影响中华人民共和国和中央人民政府的成立。一般而言，评价一部 文件起到了什么作用，要根据其内容和实际效果来判断而不是名称，正如评价一 部宪法作用，绝不仅仅只是冠以宪法之名，而是从功能上具有宪法的作用。新政 协会议的最终目的之就是要形成一部《共同纲领》，也就是说，不管其具体内容 是什么，政协会议肯定是要通过一部《共同纲领》的，《共同纲领》在政治上起 到临时宪法的作用已经是被“钦定”的。从理论上讲，在9月27日《政协组织法》 《中央人民政府组织法》通过时，甚至在中央人民政府委员会选举产生时，《共 同纲领》尚未最终确定，而根据研究，《共同纲领》曾三拟其稿，第一稿《中国 人民民主革命纲领》在1948年11月完成，在李维汉同志的主持下制定。第二稿更 名为《新民主主义的共同纲领》，新政治协商会议筹备会于1949年6月15日在北 平成立后，由周恩来担任组长、许德珩担任副组长的第三小组负责起草。经过两 个月的时间，形成《新民主主义的共同纲领》初稿。在1949年9月后，草案的名 称随着政协名称的变化而最终改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。也就是 说，无论通过的是哪个版本，只要冠以“共同纲领”之名，都会在政治上起到临时 宪法作用。
四、单一宪法情结与《共同纲领》临时宪法认知关系 之所以将《共同纲领》定性为临时宪法，除政治上的需要外，还与我国对 于成文宪法的情节和其他成文宪法国家的影响有关。1．本国的成文宪法情节在我们国家，刚性成文宪法情节可以说根深蒂固，深入人心，这与我们上下五千年 历史中形成的大一统思想是密切关联的。从子产铸刑鼎开始，基本都是采用大一 统的法典形式。1908年8月，清政府颁布《钦订宪法大纲》，这是中国历史上第 一个以“宪法”来命名的宪法性文件。1914年5月1日，袁世凯操纵通过了《中华民 国约法》，1923年曹锟采用威逼利诱手段制定了《中华民国宪法》，这是中国近 代史上正式颁布的第一部宪法。直到1946年的《中华民国宪法》，中国立宪之路 百年来一直采用的是宪法典的模式，从而使国人形成了惯性思维，时至今日，很 多人对于宪法的概念的认知，仍然处在宪法就必须是一部叫做《宪法》的法律的 层面。2．其他成文宪法的影响对中国近现代立宪有影响的国家如日本、美国、 苏联，这些国家都是成文宪法国家，都有宪法典，这也给国人造成外邦均有宪法 典的认识误区。清末立宪主要是受到了日本的影响，其颁布《钦订宪法大纲》之 目的，也是欲仿效日本宪政实行君主立宪。孙中山长期生活在美国檀香山，1911 年12月3日通过的《中华民国临时约法》具有美国宪法的烙印，采用三权分立， 即立法权、行政权和司法权分立制衡。中华人民共和国的立宪过程不可避免地受 到了苏联宪法影响。1949年10月至1954年9月我国处在复合宪法时代，国家在复 合宪法模式下展现了强大的活力，也取得了非凡的成就，因此，正视我国存在复 合宪法体例具有积极的意义，它不仅丰富了我国的立宪历程，为我们研究宪政史 提供了新视角，而且对于国家宪政给出了深刻而又现实的参考，那就是不论采取 何种名称、何种模式，只有制定一套符合国情实际且行之有效的国家政权组织， 才能维护国家繁荣稳定、保障人民的各项权利。《政协组织法》《中央人民政府 组织法》《共同纲领》所确定的国家政权体系制度，绝大部分被后续宪法继承， 人民政治协商制度也成为中国独具特色的一种政治制度，从这个角度来看，复合 宪法又具有独创性。
