相关热词搜索：
浅谈国家对珍贵文物的优先购买权
浅谈国家对珍贵文物的优先购买权 2012 年6 月4 日，在北京匡时国际拍卖有限公司( 下称匡时公司) 举行 的春季拍卖会过云楼藏书专场上，江苏凤凰出版传媒集团( 下称凤凰集团) 以1. 88 亿元竞买到179 种1292册过云楼藏书。①拍卖之前，北京市文物局组织专家 对这批藏书进行了审核，并在《关于北京匡时国际拍卖有限公司2012 春季拍卖 会过云楼藏书专场文物标的审核的批复》( 京文物[2012]561 号) 中称: 这批藏书 均属于文物监管范围，在拍卖结束后的7 个工作日内，国有文物收藏单位有权以 同样的竞买价格行使优先购买权。拍卖会开始前，拍卖公司也在声明中披露了此 信息。拍卖会结束后，6月12 日北京大学公开宣布其作为国有文物收藏单位，将 行使优先购买权收购这批古籍。同日，江苏省人民政府办公厅致函北京市文物局 称: 江苏凤凰出版传媒集团作为国有骨干文化单位竞购过云楼藏书，得到省委、 省政府全力支持，并已竞拍成功。过云楼藏书3 /4 在南京，现1 /4 成功竞购回归 江苏，是江苏人民也是社会舆论的呼声和企盼。省政府确定此项收购由国有文博 单位南京图书馆和江苏凤凰出版传媒集团实施，并依据《中华人民共和国文物保 护法》相关规定，指定南京图书馆收藏，以利于开展整体学术研究和通过再出版 开发其重大文化价值。南京图书馆也致函北京市文物局称: 省政府确定此项收购 由我馆和凤凰集团实施。我们将依据《中华人民共和国文物保护法》相关规定， 做好收藏工作。由此，北京大学与凤凰集团和南京图书馆之间就过云楼藏书的优 先购买权产生争议。拍卖公司请求北京市文物局认定优先购买权，北京市文物局 请示国家文物局后，复函拍卖公司称: 北京大学与南京图书馆皆为国有文物收藏 单位，且均参与了过云楼古籍善本的竞买，应根据拍卖规则确定买受人，请你公 司据此与江苏凤凰出版传媒集团和南京图书馆进一步落实完善竞买及购藏事宜。最终，凤凰集团和南京图书馆获得这批藏书。
这场引起媒体广泛关注和报道的优先购买权纠纷虽然在文物行政部门的 裁决下以凤凰集团和南京图书馆胜出而告终，但《文物保护法》第58 条规定的 国家对珍贵文物的优先购买权在解释适用上所面临的诸多疑问却并未消失，学界 对于此一制度也缺乏应有的关注和讨论。② 该优先购买权性质上虽然也属于形 成权，但在制度价值、构成要件、行使规则、法律效果等方面却与民法中的法定 优先购买权存在重要区别。这些差异不但增加了优先购买权制度的复杂性、多样 性，也对在民法中构建统一的优先购买权制度造成了障碍。有鉴于此，本文拟以 《文物保护法》第58 条为中心，结合实践中行使该优先购买权的具体事例，深 入探讨国家对珍贵文物的优先购买权制度，以期厘清其独特的构成要件、法律特 征、行使规则及法律效果，揭示出该制度与民法中的各种法定优先购买权制度之间的差异，为在理论上及立法中构建统一的优先购买权制度提供参考。
一、国家对珍贵文物的优先购买权在我国的确立过程 ( 一) 国家征购阶段 1949 年以后，我国颁发了一系列保护文物的法令和办法。在此基础上， 国务院于1960 年通过、1961 年颁发了《文物保护管理暂行条例》，对文物的保 护和管理工作做了规定。该条例没有涉及国内文物可否及如何买卖、流通的问题， 只是在第14 条设立了国家对出口文物的征购制度，即对于报运出口的文物，必 须由海关会同文化行政部门进行鉴定经鉴定不能出口的文物，国家在必要的时候 可以征购。此所谓征购，实际上是由国家按照一定的价格标准强制收购。至于对 国内文物能否及如何进行征购，该条例未置一词。
( 二) 国家统一收购阶段 1974 年《国务院批转外贸部、商业部、文物局关于加强文物商业管理和 贯彻执行文物保护政策的意见的通知》( 1974 年12 月16 日) 指出: 对文物商业 市场，应当归口经营、统一收购、统一价格、加强管理，今后各地文物应由文物 商店统一收购。由此形成国家统一收购文物的制度。在1979 年至1982 年制定《文 物保护法》时，因当时文物市场的混乱情况相当严重，有的地方投机倒把和文物 走私活动猖獗，①该法从两方面规定了私人收藏文物的交易问题。其一，私人收 藏的文物，严禁倒卖牟利，严禁私自卖给外国人( 第25 条) 。其二，私人收藏 的文物可以由文化行政管理部门指定的单位收购，其他任何单位或者个人不得经 营文物收购业务( 第24 条) 。该法正式确立了国家统一收购私有文物的制度。
1991 年修正的《文物保护法》对这两条未作修改。1992年颁布的《文物保护法 实施细则》第32 条第1款进一步规定，公民私人收藏的文物可以卖给国家文物局 或者省、自治区、直辖市人民政府文物行政管理部门指定的全民所有制文物收藏 单位和文物收购单位，明确了有权代表国家统一收购私有文物的具体单位。由于 立法禁止私人买卖文物，文物经营权由文物行政部门指定的单位即国有文物经营 商店行使，实际上是对文物流通领域实行行政垄断，故当时的法律未对国家优先 购买权作出规定。
二、国家对珍贵文物的优先购买权的构成要件 ( 一) 该优先购买权的权利人是国家，具体由拍卖人住所地的省级人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门代表国家指定的国有博物馆等国有文 物收藏单位直接行使。① 这样可以避免由于中间环节过多造成文物的交接过频 而引起不必要的麻烦和损失，②同时也与我国实行的国有可移动文物所有权统一 归国家所有、可由不同国有文物收藏单位分别收藏、保管的制度( 《文物保护法》 第5 条第4 款第2项、第5 款) 相适应。兹对该要件分析如下:首先，只有拍卖人 住所地的省级人民政府文物行政部门和国务院文物行政部门才可以代表国家指 定国有文物收藏单位行使优先购买权。原因在于，根据《文物保护法》第56 条 第2款的规定，拍卖文物的审核权一般由省级文物行政部门行使;
省级文物行政 部门不能确定是否可以拍卖时，由国家文物行政部门行使审核权。③ 由此可知， 在过云楼藏书之争中，北京市文物局作为拍卖人匡时公司住所地的省级人民政府 文物行政部门，根据北京大学的申请指定其行使优先购买权是符合法律规定的， 而江苏省人民政府办公厅或者江苏省文物局若指定凤凰集团或南京图书馆行使 优先购买权，则于法无据。
其次，被指定行使优先购买权的主体须是国有的博物馆、图书馆、纪念馆 等国有文物收藏单位，包括设有博物馆或图书馆的高等教育机构，④不包括其他 国家机关、部队和国有企业、事业组织等国有单位( 参照《文物保护法》第5 条 第4 款第2 项) ，⑤也不包括私立博物馆、图书馆等非国有单位。例如，在过云 楼藏书之争中，凤凰集团作为国有企业就不能被指定为行使优先购买权的主体。
在实践中，国有文物收藏单位既可主动请求文物行政部门指定其为行使优先购买 权的主体，文物行政部门也可根据各国有文物收藏单位的馆藏情况等因素，指定 某一国有文物收藏单位行使优先购买权。
最后，文物行政部门在指定行使优先购买权的国有文物收藏单位时，应当 综合考虑其文物收藏条件、保护技术水平、研究利用能力、文物管理水平乃至购 买资金来源等因素。至于被指定的国有文物收藏单位是否在文物行政部门管辖的 地域范围内，则非所问。⑥ 当两个以上国有文物收藏单位均申请文物行政部门 指定自己为行使优先购买权的主体时，文物行政部门应当在综合权衡、比较各方 面因素的基础上进行指定。例如，在过云楼藏书之争中，因南京图书馆已经收藏 有3 /4 的过云楼藏书，故当南京图书馆和北京大学均具有购买能力并且都请求北 京市文物局指定自己为行使优先购买权的主体时，北京市文物局应当基于让过云 楼藏书归于一处以便利用的考虑，指定南京图书馆行使优先购买权。在实际操作 中，北京市文物局复函拍卖公司称北京大学与南京图书馆皆为国有文物收藏单位， 且均参与了过云楼古籍善本的竞买，言下之意似乎是承认北京大学与南京图书馆 都可作为行使优先购买权的主体。然而，该复函又称应根据拍卖规则确定买受人，要求拍卖公司据此与凤凰集团和南京图书馆进一步落实完善竞买及购藏事宜，却 一方面忽视了凤凰集团因并非国有文物收藏单位而不享有优先购买权的事实，另 一方面也未能注意到根据拍卖规则并不能确定南京图书馆为行使优先购买权的 主体，因为南京图书馆根本没有参加竞拍。此外，这种允许凤凰集团和南京图书 馆进行联合竞买及购藏的做法，还会使所购过云楼藏书的权利归属变得模糊不清， 为两者以后可能产生的争议埋下了隐患。
( 二) 该优先购买权的客体须是文物收藏 单位以外的公民、法人和其他组织所收藏的合法珍贵文物( 《文物保护法》 第50 条、第58条) 。根据《文物保护法》的规定，可移动文物分为珍贵文物和 一般文物，珍贵文物又分为一级文物、二级文物、三级文物( 第3 条第2 款) 。
至于古文化遗址等不可移动文物，可被确定为全国重点文物保护单位、省级文物 保护单位和市、县级文物保护单位( 第3 条第1 款) ，并不在珍贵文物的序列之 内。可见，该优先购买权的客体仅限于可移动文物中的珍贵文物，这与我国台湾 地区文化资产保存法第28 条①将不动产也规定为优先购买权的客体明显不同。
是否属于珍贵文物，须由拍卖人住所地的省级人民政府文物行政部门或者国务院 文物行政部门在审核拟拍卖文物时进行确定( 《文物保护法》第56 条第2 款、 第58 条，《拍卖法》第8 条第2 款) 。当然，该珍贵文物应当是上述公民、法 人和其他组织合法取得并可依法流通的文物( 《文物保护法》第50 条) 。对于 圆明园兽首等非法出境、流失海外的文物，我国政府保留依法追索的权利，并不 适用国家优先购买权。
三、国有文物收藏单位行使优先购买权的法律效果 由于国有文物收藏单位系在拍卖成交后的一定期限内行使优先购买权，故 其行使优先购买权的直接结果是在出卖人与国有文物收藏单位之间成立以同等 条件为内容的买卖合同，由此形成出卖人与国有文物收藏单位及竞得人之间的一 物二卖关系。有观点认为，国家行使优先购买权之后，即可导致原来因拍卖而成 立的买卖合同归于无效。① 这种观点一方面缺乏法律依据，另一方面也与《最 高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》 ( 法释[2009]11 号) 第21 条所体现出来的侵害优先购买权不影响出卖人与第三 人签订的买卖合同的效力这一原理不符。
实际上，如果出卖人与竞得人之间因拍卖成交而成立的合同不存在无效或 可撤销、效力待定等效力瑕疵的话，仅仅是国有文物收藏单位行使优先购买权本身并不会导致该买卖合同无效，而是形成一物二卖的局面。这与民法中的法定优 先购买权的行使结果相同。② 问题是，此时能否像后者中形成的一物二卖关系 那样，由竞得人通过先受领交付而取得文物所有权，国有文物收藏单位只能追究 出卖人的违约责任，或者反之，由国有文物收藏单位代表国家优先取得文物所有 权，竞得人只能追究出卖人履行不能的违约责任 笔者认为，前一种方案忽视了 国家优先购买权的对抗效力，不利于实现该制度的立法目的，故不足采。后一种 方案承认国有文物收藏单位可代表国家优先取得文物所有权，这符合国家优先购 买权具有对抗效力的理论，也利于实现该制度的立法目的，原则上可资赞同;
但 若认定出卖人须向竞得人承担履行不能的违约责任，则不尽妥当。原因在于，在 因行使民法中的法定优先购买权而形成的一物二卖关系中，由于出卖人对一物二 卖局面的形成通常存在着过错，且可采取适当措施避免发生此一结果，故使其向 不能取得所有权或其他财产权的买受人承担违约责任，是合适的。与此不同，在 国家行使优先购买权的情况下，一物二卖关系的形成并非出卖人的过错所致，而 是国家行使优先购买权的必然结果，出卖人无法采取任何措施避免此一结果;
如 令其向竞得人承担履行不能的违约责任，显然会严重损害出卖人的利益，不够妥 当。
笔者认为，在因国有文物收藏单位行使优先购买权而形成的一物二卖关系 中，为避免发生出卖人向竞得人承担违约责任的不当后果，可考虑运用附解除条 件的合同理论来解释竞得人与出卖人之间的买卖合同，也即认定该买卖合同系以 国有文物收藏单位在拍卖结束后的一定期间内行使优先购买权为解除条件。原因 在于，当拍卖人在拍卖前通过拍卖公告等方式披露国家对某些拍卖标的享有优先 购买权的信息时，实际上就是通过要约邀请为之后因拍卖成交而成立的买卖合同 附加了一个解除条件，也即以国家在拍卖结束后的一定期限内行使优先购买权作 为该买卖合同的解除条件。此一条件随着竞买人的竞买报价( 要约) 及拍卖人的 拍定行为( 承诺) 而进入买卖合同中，转化为买卖合同所附的解除条件。③ 由 此，在拍卖成交后的一定期限内，如国有文物收藏单位行使优先购买权，竞得人 与出卖人之间的买卖合同即因解除条件成就而失去效力，出卖人自不必向竞得人 承担违约责任，只需履行与国有文物收藏单位之间的买卖合同即可。在实践中， 国家在拍卖前通过拍卖公司发出公示，表明国家对某些拍卖标的享有优先购买权， 就被认为与竞买人形成一种约定，参加拍卖即视为认可该约定。拍卖成交后，如 国家行使优先购买权，竞拍成功者须按事先约定无条件放弃购买;
若国家不行使 优先购买权，拍卖公司则与竞拍成功者进行交割。这种情况即可用附解除条件的 合同理论加以解释。在国有文物收藏单位因行使优先购买权而与出卖人之间成立买卖合同后， 双方即应依约履行各自的义务，珍贵文物的所有权自其被交付给国有文物收藏单 位时起移转给国家( 《物权法》第23 条) 。这与意大利《关于保护艺术品和历 史文化财产的法律》第32 条规定的物品所有权自国家作出行使优先购买权的决 定之日起转归国家所有的情况不同。即便拍卖人将珍贵文物先交付给竞得人，因 竞得人与出卖人之间的买卖合同并未生效，故竞得人无从取得文物的所有权，国 家仍可通过强制履行买卖合同而取得文物所有权。国家取得文物所有权之后，国 有文物收藏单位即对该文物享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收 益、处分的权利( 《物权法》第54 条) 。
四、结语 通过本文的研究可以发现，与民法上的优先购买权相比，国家对珍贵文物 的优先购买权具有诸多特殊性。例如，该权利产生于文物行政部门指定国有文物 收藏单位行使优先购买权的指定行为生效之时。该权利的享有主体是国家，行使 主体是国有文物收藏单位，享有主体与行使主体相分离。该权利仅适用于珍贵文 物被拍卖的场合，不适用于一般的买卖。该权利在拍卖中的行使程序不同于在因 强制执行而实施的拍卖中优先购买权的行使程序。该权利行使的最终效果是国家 取得珍贵文物的所有权，国有文物收藏单位则取得占有、使用以及依照法律和国 务院的有关规定收益、处分的权利。有鉴于此，笔者认为，无论是从理论上研究 优先购买权的基本原理，还是在民法典中规定优先购买权的一般规则，都需要充 分考虑这类国家优先购买权的特殊之处，在理论抽象和立法设计上为其留出足够 的发展空间。
