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水资源保护立法探究
水资源保护立法探究 摘要:众所周知，水资源是人类赖以生存的必备要素之一，且长江是中华民族的 “母亲河”，习近平总书记近年来不断地对长江流域保护工作作出指示。因此，如 何有效地保护好长江流域水资源，达到可持续利用的目的，是摆在我们面前的一 项重要课题。长江流域水资源法律保护存在的问题主要是没有完善的水法体系作 支撑，缺少流域单独立法，管理机构执法水平有待提高，水权制度不明确，没有 健全流域生态补偿机制，公众参与程度不够。解决之道便是在原有基础之上，构 筑起完备的水法体系，为长江流域单独立法，并在此基础之上建立系统的流域管 理机构，建立健全水权制度和生态补偿制度，呼吁广大群众积极参与到长江流域 的保护中来。关键词:流域水资源长江流域立法 古往今来，水资源一直是政治经济生活中不可或缺的组成部分，于国家的 繁荣和稳定而言亦有着举足轻重的地位。近年来我国众多流域均遭受到了不同程 度的污染、破坏。从法律层面上对河流进行保护刻不容缓，基于此，本文将以长 江流域为例，从立法的角度探寻合理高效的流域治理方法。
一、长江流域水资源立法保护的必要性及现存问题 笔者将在本部分就长江流域水资源立法保护的必要性及现存问题进行阐 述。（一）长江流域水资源立法保护的必要性。“以立法为优先，以法治为保障”， 立法保护是维护长江、治理长江“疑难杂症”的最佳方案之一。长江流域生态环境 近年来受到了不小的破坏，面对的压力与日俱增，资源匮乏、污染严重、洪涝灾 害等问题扑面而来，状况着实不容乐观。对长江流域加大保护力度，颁布、完善 相关法律、法规是维护长江的客观需要。习总书记也于2018年4月再次做出指示， 建设长江经济带需做到“共抓大保护、不搞大开发”，不搞大开发的意思是并非不 搞大的发展，应当是要科学、有序地谋发展。于长江而言，最要紧的是保护好全 流域，坚决反对破坏性开发。将流域水资源保护作为前提，发展适合的产业，实 现科学发展、有序发展、高质量发展。总之，若要高效治理长江流域，立法保护 迫在眉睫。（二）长江流域水资源立法保护存在的主要问题。由于我国环境保护 方面立法起步相对于发达国家偏晚，关于流域水资源保护的立法方面存在着一些 显而易见的问题，笔者将结合长江流域的情况，针对这些问题与瑕疵做一个说明。
1．我国相关法律尚不健全。我国水资源法律保护体系在现阶段所采取的是资源 立法和污染防治立法二元的立法模式，所以在实际的工作之中出现了一些不便之处，而且在这些已经出台了的法律法规之中，尚未出现占主导地位的法律，也即 “基本法”。更重要的是，这些已经实行已久的法律法规的“法律位阶”存在矛盾与 冲突，导致了一种所谓的“多龙治水”的现象。不同的法律规制了不同的体制，这 样的话势必会导致一些部门为了自己的利益而损害流域水资源的现象。总而言之， 即目前我国虽有关于流域水资源的法律保护体系，但还不成熟，各种利益关系还 没有得到协调发展，还有很大的改进空间。2．管理机构工作不力。已经实行的 水资源保护法律法规之间存在冲突，条块分割的问题非常严重，引发了上文提及 的“多龙治水”这样的交叉管理的现象。每个部门都认为只要完成了自己的事务就 好，甚至会借着“规定不明确”的理由逃避本应该由本部门完成的任务，使得法律 之威严性变得无足轻重。总而言之，我国当下的立法工作尚未解决好同一区域之 内不同的主体之间在管理上存在的矛盾，以及同一执法主体在不同行政区内怎么 行使自己的执法权的冲突这两个首要问题。各级立法单位将水质和水量分开由两 个行政部门管理，此举违背了水的自然生态规律，对水资源的保护和合理开发利 用有负面影响。3．长江流域水权制度不明。水资源的使用权应当是指水资源之 使用者在法律的框架下对相应水资源行使的占有、使用、收益、处分之权利。长 江流域水权包括长江流域水资源的所有权、使用权、配水量权、让渡权和交易权 等。现行的《物权法》仅在第三编“用益物权”中稍稍对此作了规定，即法律保护 依法取得的取水权。这样的规定，使得法律法规具体执行的措施不协调不匹配， 主管机关也犯难，对长江流域的管理难上加难。并且，在现实案例中，我们还是 能发现有对水资源使用经营权与所有权不分的现象，长江流域的配水量权没有得 到很好的、明确的规定，导致各地执法不便。并且从上文可得，时空分布不均乃 我国水资源一大特征，全国多地的用水量已于水总量控制上限相差无几，有的甚 至早已突破。
二、完善长江流域水资源立法的建议 根据前面的论述，我们得知了当前长江流域在治理保护的过程中存在的问 题，对此，笔者认为，应当以完善的水法体系为大背景，出台统一的长江流域水 资源法――“长江法”作为框架来解决具体的问题。接下来，笔者将进行分点论述。
（一）完善我国现有水资源法律体系。1．构筑“自上而下”的水法体系。立法务 必转变原有旧思想，做到与时俱进，抬高《水法》的法律地位，在《水法》中明 确流域管理与行政区域如何有效结合。尽全力建立起一个以《水法》为基本法， 多种法律法规如《水污染防治法》、《水土保持法》以及其他规范性法律文件合 理配套的，主次分明，同时又可以覆盖到流域水资源方方面面的，可持续利用的 水资源保护法律体系。使得水资源保护真正实现“有法可依”。2．颁布统一的长江流域水资源法。长江流域的治理保护与利用，向来是治国兴邦的大事。正因如 此，“长江法”不仅是水资源法、水环境保护法、水经济法，而是综合长江流域资 源开发利用和保护决策、统筹上中下游利益诉求、协调东中西部均衡发展、协同 中央地方联动的法律系统，是综合运用行政法、民商法、刑法、经济法、环境法 等多种调整方法、实体法与程序法相互衔接的法律体系。（二）建立流域管理机 构、加强执法队伍建设。1．发挥流域管理机构作用。我国《水法》第十二条明 文规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。我们 必须在“长江法”中进行制度创新，打破原有隔阂，借鉴海外经验，统一管理模式， 建立起一个各部门不再分割管理的、从中央到流域、再从流域到流域内部的高效 管理体系，梳理好中央与地方的关系，使得中央对长江流域内各项事务可以更好 地进行监督管理。2．提升执法队伍素质。长江流域执法工作的重要性不言而喻， 我们应当加强流域行政执法的力度、转变思路、改变先前的执法模式，以更加文 明的态度与执法方式来发挥具体行政职能。建立考核制度与问责制度。加强执法 人员的培训，使得执法人员能够定期学习水法律法规，定期进行考核，做到理论 与实际相结合，调动起执法人员的积极性，让执法人员在掌握相关法律法规的基 础上，依法行政，提升行政权威，创建良好的执法环境。（三）建立健全流域水 权制度。1．应先进行“水权确权”。在水权改革中，明确水权是首要的事情，尤 其是当前我国用水效率偏低，农业灌溉用水方式还采取老旧的粗犷形式，对取水 用户明确水权后，可以节约出大量宝贵的水资源，有效缓解一些地区的水资源瓶 颈问题。从先行试点的经验来看，“四步走”战略在确权工作中已经得到明确，首 当其冲第一步就是将区域用水总量控制给确定下来，将用水总量控制指标层层分 解到地市；
第二步明确生活用水份额；
在维持生活和生态用水的前提下，用确定 的水量份额约束水资源的使用；
第三步是在留足生活、生态用水前提下，明确农 业、工业用水户可用水量；
最后一步是发放水权证确认农业用水水权、工业用水 水权。“长江法”若将水权确权措施规制的当，将会使得长江流域的水权改革事半 功倍。2．推动“水权改革”。通过前文的描述，我们得知，包括长江流域在内， 我国水价普遍不高，对此，我们可以在“水权改革”时广泛征求社会意见，召开听 证会的前提之下，稳步提高长江流域的水价，并对流域内不同行业用水费用做出 不同的定价，刺激用水主体节约用水，提高长江流域水资源的利用效率。同时， 合理的法律保障体系应在“水权改革”中体现出来，以此来保障长江流域的水权交 易，流域水权交易活动的主体也应当在法律中得以确定，建立水权交易登记制度， 实行有权转让地区水资源。满足不同地区人民的不同需求，进行合理支配，使得 节水的经济主体能从中获得相应的节水利益。明确水权交易的法律责任形式，保 护水权人财产权益，第三方利益和社会公共利益，做到权责分明。具体包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任三方面。（四）完善环境公益诉讼制度。
“长江法”还要顺应时代发展健全保障公众的救济制度，也即环境公益诉讼制度。
环境公益诉讼是保护长江流域生态环境的重要法律武器，我国现行的法律制度规 定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系， 不要求起诉人是法律关系当事人。因此它在维护社会生态环境的公平正义，保障 国家、社会、集体的具体利益方面具有积极作用。“长江法”可以在不违背相关上 位法的有关规定下，对环境公益诉讼在长江流域内的适用再多做一些可行的规定。
“为了子孙后代的绿水青山”，“长江法”必须肩负起自己的公益责任，协同多部法 律法规，完善环境公益诉讼制度，直面现实中出现的环境生态破坏的法律问题。
作者:陈泽章 单位:长沙理工大学
