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有线数字电视制度的健全论文
有线数字电视制度的健全论文 摘要:本文从政府对有线数字电视进行规制的必要性、中国有线数字电视政府规 制的现状以及有线数字电视规制的完善等三方面来分析政府在有线数字电视推广 进程中的作用，旨在为实践提供参考。关键词:政府规制有线数字电视自然垄断国家产权 有线电视的数字化已是当今世界电视发展的一大趋势。在有线数字电视的 发展中，政府规制是一个相当重要的因素。本文将探讨对我国有线数字电视进行 政府规制的必要性，政府规制的现状以及完善措施。
一、政府规制的必要性 有线数字电视的政府规制，即政府运用法律或行政手段对有线数字电视进 行管理和控制，以克服或弥补市场机制在资源配置上的失灵，保证市场利益的合 理分配。规制的内容主要有内容、市场和技术等几个层面。在此我们重点讨论有 线数字电视的市场规制，即政府对有线数字电视的市场进入，市场结构，市场行 为，费率和技术标准等的规制，不包括政府对内容的规制。
政府对有线数字电视进行规制，主要基于以下理由：
1.有线电视的自然垄断属性要求政府规制 有线电视被公认为具有很强的自然垄断属性。自然垄断产业需要巨大投资， 且需要通过较长周期才能逐渐获得回报，沉淀成本大，对企业的经济实力要求高， 但一旦运营，容易取得规模经济效益。有线数字电视的整体平移，规模大，资金 消耗大，这就要求政府对有线数字电视的市场进入制定管制政策，以保证自然垄 断产业的规模经济；
有线数字电视的自然垄断属性容易带来另一个后果，即生产 的低效率和分配的低效率。垄断企业可能凭借其垄断地位制定高于平均成本的垄 断高价。这就要求政府出台有利于市场竞争的政策，放松市场进入的门槛。在产 业发展的不同阶段，政府应采取积极的措施，在规模经济和市场竞争之间取得平 衡。美国有线电视发展的政府规制就是一个很好的例子。1992年的美国有线电视 法尽管在法律上禁止某一地区有线电视的特许约定，但并不禁止或者说默认某一 地区事实上的垄断。为了改变这种状况和增加市场竞争的力度，美国在1996年的 《电信法》中打破了电信和有线电视的界线，允许电信业进入有线市场，刺激了 有线电视市场的有效竞争。2.新型的媒介业务要求政府规制 每一种新的媒介产业或新的媒介业务的出现，都必将对原有市场结构产生 影响，给市场带来新的问题。这就需要政府和市场的共同参与，以确保媒介市场 有序、良性地运行。美国有线电视才兴起的时候，与无线电视竞争，产生了许多 矛盾，曾困扰着有线电视的发展。美国政府出台了一系列政策，如Must-CarryRule （有线电视系统有责任传输当地无线电视台的信号），较好地调节了二者的矛盾 和平衡二者的利益，保证了有线电视的发展。
中国有线数字电视的开展，将导致原有市场资源的重新配置，势必对原有 媒介市场产生一定影响，这就要求政府能发挥全盘宏观调控的作用，来预防或弥 补市场的失灵；
有线数字电视的兴起，并不仅仅对市场结构产生影响，还在双向 互动的平台上提供许多新的业务：如数字电视付费节目，影视作品的点播，游戏， 股票交易，数据库等信息服务。这些新的服务的出现，需要政府针对种种市场行 为出台相应的规制措施，来确保其发挥良好的市场效应和社会效应。
3.有线电视的国家产权要求政府规制 根据《有线电视管理规定》，我国的有线电视台由政府或机关、部队、团 体、企业事业单位设立，个人不得申请设立有线电视台，且不得与境外机构或个 人合资、合股设立有线电视台和建设、经营有线电视网。尽管我国媒介遵从市场 规律，按照产业方式运作，追求市场效益，仍然是公共资源，需要求得市场效益 和公共利益的平衡。这就需要政府在市场机制失灵出现恶性竞争和垄断时利用法 律和行政手段进行规制，在保证社会效益的前提下收获最大的市场效益。
二、我国有线数字电视政府规制现状 我国有线数字电视的政府规制主要涉及到有线电视的一系列法规和新出 台的有线数字电视法规。
1990年11月2日，国务院批准了《有线电视管理暂行办法》，于11月16日 发布施行。我国有线电视事业由此走上了政府规制的轨道。广播电影电视部先后 出台了一系列关于有线电视的行政法规和技术规划、标准，如《〈有线电视管理 暂行办法〉实施细则》、《有线电视系统技术维护运行管理暂行规定》等。1994 年2月3日，广播电影电视部发布了《有线电视管理规定》，将有线电视台分为行 政区域性有线电视台和非行政区域性有线电视台。1999年11月，国务院办公厅转发了资讯产业部和国家广电总局的《关于加强广播电视有线网路建设管理的意 见》（简称「82号文件」）。2003年12月1日起实施了国家广电总局颁发的《广 播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》（试行），2005年1月开始执行由 国家发展改革委和国家广电总局发布的《有线电视基本收视维护费管理暂行办 法》。此外，国家广电总局发布了《有线数字电视频道配置指导性意见》（暂行） 等四项行业技术要求。
总的说来，我国有线电视和有线数字电视的规制在不断发展，但还存在着 一些弊端：
1.规制的权威性不足 纵观我国的有线电视规制，主要以行政手段进行，由国家广电总局和其他 管理部门颁发，而不是通过立法。这些条例的出台往往缺乏谨慎的考虑和长远的 目标，经常更改，带有强烈的行政色彩。这就导致对有线电视乃至有线数字电视 的规制缺乏足够的权威性和稳定性。比如2003年12月1日施行的《广播电视有线 数字付费频道业务管理暂行办法》中第四章第三十五条关于有线数字电视的费率 规定为：“付费频道的收费标准，由付费频道集成运营机构与付费频道开办机构、 付费频道用户接入运营机构等相关运营机构按照国家有关物价管理的规定，共同 协商确定，并报相关物价主管部门备案”。在一年后的《有线电视基本收视维护 费管理暂行办法》第三条中重新规定：“有线电视基本收视维护费实行政府定价， 收费标准由价格主管部门制定”，第十二条规定“制定或调整有线电视基本收视维 护费收费标准应执行《政府价格决策听证办法》和《政府制定价格行为规则（试 行）》有关规定”。虽然这一规制的更改避免了付费频道集成运营机构与付费频 道开办机构、付费频道用户接入运营机构因利益分配的分歧导致的拖延，之后在 全国范围内更举行了一系列政府举办的价格听证会，收到了较好的效果，但也暴 露出我国有线数字电视规制不够科学和权威，给有线数字电视的推广带来了一定 损失。
2.有线数字电视的规制缺失 在我国的有线电视规制中，存在着管制太笼统的问题，尤其是对有线数字 电视这一新兴的电视业务，还缺乏细致的规定和相应的管理。比如2005年1月开 始执行的由国家发展改革委和国家广电总局发布的《有线电视基本收视维护费管 理暂行办法》，没有具体规定有线数字电视的基本收视维护费的构成，太过笼统。
实际上有线数字电视的费用中应包含安装费、维护费以及频道节目费用。长期以来我国有线电视收取的费用主要是较为低廉的安装维护费，基本上不含节目费用。
而有线数字电视的推行，意味着开始收取付费节目费用，目前尚没有法规对有线 数字电视费用的构成以及不同费用的征收进行相应的规制；
另外对有线数字电视 的其他环节如全面实行有线数字电视后的多余频道如何处理分配也缺乏相应的 规则。
三、我国有线数字电视规制的完善 目前我国各省市有线数字电视的推广正在全面展开，亟需完善现有的政府 规制，以促使有线数字电视良性发展。《广播电视有线数字付费频道业务管理暂 行办法》第一章总则规定“开展付费频道业务，应根据社会主义精神文明建设的 要求，遵循社会主义市场经济规律和广播电视发展规律，按照产业方式运作，培 育市场运营主体，实行成本核算，自负盈亏。”这实质上为我国有线数字电视的 规制指明了方向，即政府在确保媒介所有权和公共利益的前提下对市场的结构、 市场行为等方面进行规制以促进有线电视市场的有效竞争。
1.对市场结构的规制 一个合理的市场结构有利于形成有效竞争的市场。我国的有线与无线在 2001年已经合并，加上其他行业不能进入，实际上没有形成有效竞争的市场结构。
但我们看到政府在“十一五”规划中已经决定“加强宽带通信网、数字电视网和下 一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’。”“三网合一”意味着有线电视 进入门槛的放松，电信可以进入有线电视，有利于形成有效竞争。因此，政府应 有前瞻的眼光，对有线（数字）电视的市场结构进行立法，对市场准入的条件以 及实施时间进行明确规制，使得有线数字电视市场形成合理结构。
2.对有线数字电视费用的规制 有线数字电视的费用是有线数字电视发展的重要因素。收取多少费用，怎 样征收费用都应该有明确的政府规制。我国数字电视的推广一开始就以有线电视 为切入点，征收的数字付费频道的费用对于长期以来只交纳基本的安装维护费的 广大用户来说是个不小的负担。因此，除了“内容为王”，以丰富的内容来吸引受 众外，还应该制定合理的收费，才能真正促进有线数字电视的推广。我国可以借 鉴美国有线电视分级收费的方式，为受众提供可供选择的服务等级，收取从低到 高的费用。在美国，1992年《有线电视法》依据不同的服务等级建立起相应的费 率管制。基本服务级由政府参照FCC制定的规则进行管制，高级服务级由FCC制定规则并管理，按频道收费和计次收费不受管制。这样基本可以保证收费的合理。
事实上，有线数字电视的发展还有多方面的规制要完善，如实行数字电视 后多余频道的分配原则，服务的规范细则和惩罚的条例，以及技术标准的统一等， 政府都应有一个清晰的思路，并尽量通过立法的手段加以规制。同时我们也要看 到，有线数字电视是一个发展中的事业，需要政府在制定法规进行规制时有前瞻 的眼光和不断调整的策略，在不同时期有针对性地进行管理，促进我国有线数字 电视市场形成有效有序的竞争，做到社会效益与市场效益的双丰收。
