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素质教育政策研究论文
素质教育政策研究论文 [摘要]一直以来，素质教育政策以公共利益至上而疏于对学习者及其家庭 的教育利益诉求的关注。素质教育与应试教育之争，是公共利益与私人利益博弈 与冲突的外在表现。素质教育政策应通过制度变革，促进各种利益主体之间的教 育利益分享，实现公利私益和私利公益。[关键词]素质教育政策；
利益转型；
利益分享；
制度变革 马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]“‘思想’ 一旦离开‘利益’就一定会出自己的丑。”[2]应试教育及其自发形成的运作体系， 正是基于私益诉求为主导的利益导向和驱动。素质教育政策自确立以来，一直是 围绕“为了什么”即“什么素质最有价值”开展政策活动，形成“由应试教育向全面 提高国民素质的轨道”的政策目标及技术路径。而作为一项纲领性教育政策，它 却忽视“为了谁”这样一个核心问题――即“为了国家和社会，还是为了家庭和个 人”的利益关系处理与协调，以公共利益至上而疏于对学习者及其家庭的教育利 益的关注。这使得素质教育政策目标和措施以公共利益至上，而实践过程和结果 却在应试教育驱动下偏向学习者及其家庭的私益诉求一方，造成公共利益危机。
诚然，国家制定和实施教育政策的根本目的，是对不同主体的教育利益进行调整 和分配。[3]面对社会转型及由此产生的利益转型，素质教育政策必须进行国家 利益、社会利益和个人利益的重新配置，实现教育利益由冲突走向各种教育主体 的利益分享。
一、利益转型：素质教育政策面临的现实挑战 计划经济向社会主义市场经济的转型，推动了我国政治、经济、社会、文 化、教育领域的深化改革。转型的一切问题说到底都是围绕利益展开的，转型其 实就是利益的转型，所谓改革就是利益的重新调整与分配。[4]当代中国学校教 育改革的推进和政策制定，正是为了实现更大的公共利益，满足更多人的利益需 要。[5]社会转型和教育转型的实质，正是基于教育政策和制度变迁的利益转型， 促进教育利益在不同利益群体之间的重新分化、组合。
（一）素质教育的国家和政府利益立场 国家和政府实施素质教育，是要最大程度地实现教育的公共利益，实现全 体学生的全面发展和民族素质的整体提高。其中，无论培养合格公民、提高民族整体素质的大众取向的素质教育，还是培养具有创新精神和能力的优秀人才的精 英取向的素质教育，都是国家利益和社会利益的需要。国家和政府有责任进行一 种“制度整合”，防止出现“公地的悲剧”。然而，这种公共利益不一定在各个社会 群体、组织和阶层和个人之间平均分配。政府往往采取一种非均衡化政策，旨在 实现重点突破和优先发展。这固然满足了国家利益、社会利益，也满足了特定个 体和群体的教育利益，但在一定程度上却影响了另一些群体、阶层和个体的教育 利益。
（二）素质教育的学习者及其家庭利益立场 学习者及其家庭的教育利益诉求通常是以私益为主导的。学习者通过接受 相应的教育，形成特定的素质和能力，为未来取得一定的成就、收入、财富和地 位，实现社会流动和成层。家长更是希望孩子通过读书升学获得更高的文化资本 和社会资本，取得就业和发展的竞争优势。就现实而言，经济结构的转型促进产 业结构调整和技术改造，下岗和待业人群增加，就业机会稀缺，生存竞争日趋激 烈；
而招工用人、人事调动、职称评比、人才引进、干部使用等方面，又是以“学 历”而非“素质”作为衡量标准。这就极大地强化人们对文凭、分数、升学率及优 质教育资源的追求，而不是素质的提高。
（三）素质教育的学校和教师利益立场 学校和教师一方面代表和实现国家意志，维护教育正义和教育公平，肩负 着公共使命；
同时，无论公办还是民办，义务教育还是非义务教育，学校和教师 又面临市场竞争和实现自身利益的挑战，以求自身的生存和发展。由此，学校和 教师在维护和实现公共利益同时，又必须尽力满足“顾客”――学习者及其家长的 教育利益诉求。而学习者及其家长通常是把所选择的学校和教师能否带来其私人 利益最大化作为杠杆的。由此形成学校的部门利益和教师的个体利益诉求与其担 负的公共使命之间的矛盾和冲突，造成教育公共性的式微。
总之，教育转型正在使不同利益群体之间的教育利益，经由平衡状态转向 矛盾、冲突再走向新的分化和再分配的过程。素质教育政策正面临这种利益关系 的转型，以及由此带来利益主体之间利益冲突的挑战。如何合理建立新的教育利 益关系，形成新的教育利益格局，是新时期素质教育政策的核心任务。
二、利益冲突：素质教育政策失灵的根本原因教育政策对不同政策主体的教育利益分配，主要包括教育权利、教育机会、 教育资源分配与安排，以及个体或群体发展水平与资格的认定与赋予。这些通常 往往成为学习者实现社会流动和成层，获得一定成就、财富和地位的社会资本和 文化资本。现行素质教育政策在国家、社会利益方面以及促进全体学生的和谐、 全面、公平发展方面，提出了一整套政策目标和措施，而在涉及学生个人利益的 入学、考试、升学、就业的权利和机会等政策安排上，往往显得空泛而笼统，缺 乏有效性。例如《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《决 定》）提出，受教育者要“坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一”，素质教育 要“坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件，依法保障适龄儿童 和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、 积极主动地得到发展”。但整个政策文本四大部分、26条中，绝大多数是教育目 标、内容和过程如何改革，以扩大素质教育的公共利益。显然，这些政策措施不 能满足学习者及其家庭对私益诉求，他们不会放弃私益诉求而去接受旨在公共利 益的素质教育，而更愿意在应试教育的苦苦奋争中，达到私益诉求的最大满足。
所谓应试教育与素质教育之争，实质是公共利益与私人利益的博弈与冲突。
（一）教育目的取向的利益冲突 素质教育政策在培养目标上要求面向全体，实现学生全面发展，培养一大 批拔尖创新人才、数以千万计的高级专门人才和数以亿计的高素质劳动者。为此， 国家采用精英取向和大众取向两种素质教育。一方面，高等教育实施“211工 程”“985工程”，基础教育实行“重点校”“示范校”政策，以集中优质教育资源和优 秀生源，为国家培养和选拔优秀人才。与此同时，大力普及九年义务教育，调整 中等教育结构，发展中等和高等职业教育，培养数以亿计高素质劳动者和一大批 高技能人才。这两种不同取向的素质教育对不同教育组织、家庭和个体来讲，其 私益的实现程度是不均衡的。于是，很多学校把国家对培养合格公民所提出的素 质要求和评价标准放在一边，当成软性指标，而在部门利益驱动和竞争压力下更 多地追求学习者个人发展目标的实现。很多家庭则把精力和财力花在孩子的知识 学习和升学应试上，期求孩子学习好，考名牌、上重点大学。这种过于功利化的 “精英―私益”的目的取向，导致教育公共性弱化。
（二）教育机会选择的利益冲突 当下，无论基础教育还是高等教育的入学机会，都比以往有了巨大增加。
1977年高考报考人数570万人，录取27万，录取比例为29∶1；
经过30年的发展， 2007年高校计划招生就达到567万人，录取比例为2∶1。部分省市应届高中毕业生70～80%都能进入高校学习。然而，在“精英―私益”价值取向驱使下，很多家 长并不满足国家所提供的“非竞争性和非排他性”的教育机会，而是通过志愿机制， 高薪为孩子聘请“家教”，不惜巨资择校、上“班”，使孩子接受理想中的“优质”教 育。在高等教育机会选择上，学习者及家长普遍存在一种精英情结，甚至非名牌、 重点不入。
（三）教育实践过程的利益冲突 《决定》规定，素质教育“必须把德育、智育、体育、美育等有机地统一 在教育活动的各个环节中”“使诸方面教育相互渗透、协调发展，促进学生的全面 发展健康成长”。然而，很多学校、学习者及其家长越过这种政策要求，而对国 家规定的课程标准和教育内容进行一种轻重主次的排列和取舍。例如，国家要求 德育为先，促进学生全面发展，很多学校和家庭则施以分数为目的的“应试教育”， 放松甚至放弃德、体、美方面的培养和要求。在教育内容上，往往注入一种功利 化和个人主义价值精神。例如，素质教育重视培养学生爱国主义、集体主义精神 和社会主义信念，形成社会责任感；
而在实际过程中，很多学校和家长灌输的却 是个人奋斗的“竞争技巧”，上特长班、兴趣班，不是从培养审美情趣和素质出发， 而是为孩子未来成为“家”“星”做投资。
（四）教育服务关系的利益冲突 在素质教育政策下，学校和教师代表一种公共使命和公共理性，即所谓“社 会代表者”，接受国家和教育主管部门的委托和授权，贯彻国家教育方针，促进 学生的全面发展和个性发展。而学习者及其家长则把能否带来其私人利益最大化 作为选择学校和教师的唯一杠杆。甚至，一些家长联合发起盲目的集体行为，要 求学校多布置作业、节假日补课、集体上晚自修、加大考试难度、延长学习时间 等；
否则就以退学或转学相胁迫，甚至因子女所在学校高考较往年差而鼓动集体 上街游行。[6]面对公共使命与学习者及其家长利益诉求的冲突，学校和教师往 往进行变通和妥协，上演所谓“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的双簧戏。
三、利益分享：素质教育中利益关系的制度变革 素质教育政策忽视“为了谁”――“为了国家和社会，还是为了家庭和个人” 之间利益关系及转型，所进行的种种改革举措都难以彻底撼动应试教育大厦。由 应试教育向素质教育“转轨”难以落实，症结就在素质教育政策上的公共利益至上 和利益主体单一化，没有适应社会转型形成的教育利益主体多元化的利益格局。基于此，本文认为，素质教育政策的核心问题是要通过制度性变革，实现教育利 益由公共利益至上走向多种教育利益主体之间的利益分享。
（一）消弭公共利益与个人利益的隔离与对立，实现素质教育的公利私益 传统上，公益与私益一直处于对立状态。而在现代宪法保障基本权利的理 念下，无条件地以牺牲人民基本权利以满足公益的绝对性已面临挑战。新制度经 济学认为：“个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前提。”[7]人性中 的利己因素驱使人们自爱、自重，寻求自我发展和自我价值的实现。“从制度分 析的角度而言，一种社会形态具有更强的生命力，就在于这种社会形态的制度能 够更好地协调个人私利与公共利益的关系，能够将个人追求私利之行为最终导向 在使个人私利实现的同时亦增进社会公共利益。”[8] 基于此，新制度教育学提出，教育制度归根到底来源于个人的利益追求及 其过程中的成本―收益计算（理性计算/估算）。任何教育制度都是以个人利益 为根基的。[9]129-130素质教育政策作为一种制度设计，应当将学习者及其家庭 的私益诉求公开化、合法化，通过制度安排使之与其他利益关系取得一种协调， 实现公利私益。即在政策安排上，容纳、承载学习者及其家庭的教育利益诉求， 不断扩展这种利益空间，将公共利益转化为学习者及其家庭私益诉求的实现。为 此，在制度设计上，素质教育政策应改变政府与公民（学习者及其家长）之间的 强制性关系，建立一种“委托―代理”的教育服务关系，使学习者由“受教育者”成 为追求和实现自身教育利益的利益主体；
转变学习者与学校之间的规制性关系， 建立彼此双向的责权主体关系，确保学习者对教育内容、方式的选择权和自主 权；
改变政府、学校对教育的垄断地位，确立家庭及家长在教育机会上的选择权 和教育过程的参与权。
素质教育政策的制度变革，包括“增量改革”和“存量改革”[9]46。前者如增 加教育经费投入，普及高中教育和促进高等教育的大众化，大力发展民办教育等， 为素质教育创造良好的制度环境和资源条件。而更加实质性的变革是后者，即对 现有教育利益关系格局进行调整和再分配。长期以来普通学校与职业学校的等级 区分，重点学校与非重点学校等级区分，公立学校与私立学校的等级区分，城市 学校与农村学校的等级区分，以及基于地方保护主义的区域性分割，构成学校体 系的一种等级制度。[9]345这种由制度形成的学校等级局面，不仅与素质教育“面 向全体学生，促进全面发展”目标相冲突，也导致素质教育的外部收益（公共利 益）优先，而内部收益（个人利益）动力不足。因此，素质教育政策应对这种等 级区分的双轨体制进行结构性变革，促进各级各类学校的均衡化、多样化和综合化发展。以此，学习者才能共享平等的基本教育机会，并通过公平竞争和志愿选 择，获得优质教育和特色教育机会，促进公利向学习者及其家庭的私益转化。
（二）对学习者及其家庭教育利益活动进行引导和规制，实现素质教育的 私利公益 学习者及其家庭对教育的私益诉求，主要包括就业机会、福利待遇、学习 条件等经济利益，身份、地位、理想、信条、名誉、权利、资格等政治―文化利 益，以及能力、成就欲望、自信心、内在平静等内在精神利益。[9]133这其中一 部分具有自利性和独占性，他人无法分享；
一部分与国家、社会等公共利益交叉 一致，实现私益同时也实现公益；
一部分则由个人创造而流入集体或社会之中， 成为溢出部分；
还有一部分存在着有悖甚至损害他人、集体和社会利益的可能性。
诚然，“以往的素质教育在实践中重视和强调公共取向和公共利益是不够的。在 某些地方和学校基础教育的改革与发展中，素质教育的个体取向存在着被放大、 甚至绝对化的现象和问题”。[10]为此，国家和政府应通过制定法律与政策，建立 一种体现国家意志和公共利益的“公共性框架”，对学习者及其家庭的个性化、选 择性利益诉求进行一定的引导与规制，不任其扩张膨胀，误入私事化的泥沼。具 言之，在教育目的、内容及质量评价等方面，对学校、教师、学习者及其家长进 行一种导向，切实贯彻国家教育方针，遵守公共价值观念和社会行为规范，实施 国家课程标准，培养公民基本素质。进而使学习者在实现私益同时，也肩负起公 共使命与社会责任感，自觉关注、维护和实现国家利益和社会利益。因为“只有 为社会提供了某种服务，满足了社会上的某种需求，才能使自己的私利得到满足， 才能得到别人提供的服务，从而每个人利己的动机都能在客观上起到利他的效果， 为私的行为能达到增进公益的目的”。[11] （三）素质教育的利益分享，应通过教育制度创新得以实现 所谓利益分配，是政府及教育主管部门确立一定“标准”进行切割与配置， 形成明显的利益差别。利益分享则试图限制这种利益差别，既坚持效率优先的绩 效原则，也体现利益均衡的公平原则，以实现多种利益主体的利益互惠与共赢。
在制度建设上，利益分享需要在政府主导下加强不同利益主体之间交流与互动， 促进政府、学校、社会、学习者及家长的对话与协商，扩大社会、学习者及家长 对教育利益配置的知情权、选择权、自主权和监督权；
建立群体和个体教育利益 诉求和表达机制，促进教育利益配置公开化、民主化；
建立教育利益循环和再分 配机制，如通过国家财政转移支付，扩大教育利益总量，为社会成员尤其弱势地 区、群体和个体提供助益，建立优质学校经费收入与薄弱学校分享机制，以推动教育利益循环流动，促进教育公平和和社会公平。
