相关热词搜索：
简析舆论监督权的法理悖论与消解
简析舆论监督权的法理悖论与消解 引言 舆论监督是中国特有的现象和概念。我国制订的《消费者权益保护法》、 《安全生产法》等法律中都有 保障舆论监督 的条款，一些地方法规和法院判决 书中也有类似用语。而在相关法律条文中，现行《宪法》第4 1 条最为重要。学 术界的通说认为， 它是舆论监督实践的直接合法性依据。近年来， 不断有学者 藉此提出了 舆论监督权 的概念。在日常生活中， 舆论监督权 也是人们普遍使 用的话语。但是， 本文认为， 对于舆论监督权概念在中国宪法语境中的含义， 不少学者的理解并不全面， 甚至隐藏着一系列法理上的悖论。由于这些法理悖 论的存在， 舆论监督权的确切含义迄今没有澄清，也无法成为法律正式承认的 描述性权利 从而获得制度上的保障。2 0 1 4 年， 中共十八届四中全会审议通 过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》明确指 出， 依法治国首先是依宪治国， 依法执政首先是依宪执政》舆论监督权的落实 与法治保障， 是依宪治国的内在要求。然而， 隐藏于舆论监督权中的悖论不仅 令其无法实现逻辑自洽，也严重影响了其法治保障制度的设计。有鉴于此， 本 文将立足于中国宪法文本， 运用宪法解释方法揭示出舆论监督权概念的真实含 义， 从而祛除其面临的法理悖论。在此基础上， 本文还将对舆论监督权实施的 现实条件和主要问题进行分析，并提出具有可行性的制度保障构想。一、宪法条文与舆论监督权的法理悖论 我国宪法并未在公民权利条款中直接规定舆论监督权。所谓舆论经验丰富 监督权， 其实是一些学者根据相关宪法条文的语义推论出来的概念装置。我国 现行《宪法》第4 1 条规定， 公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出 批评和建议的权利;
《宪法》第2 7 条规定：
一切国家机关和国家工作人员必须 依靠人民的支持， 经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议， 接 受人民的监督。学术界普遍认为，结合这两个宪法条文的语义， 舆论监督权 概 念便可以在宪法规范层面上提炼出来。1 对于舆论监督权的内涵， 许多学者认 为，它是保障公民和媒体监督公共权力的基本权利， 并且与《宪法》第3 5 条 规定的言论自由是 特别规定和一般规定 的关系。2 也就是其外延要小于言论自 由。本文认为， 上述看法虽然有一定道理， 但是并不全面， 并且存在着一系 列法理上的悖论。具体说明如下。第一、从宪法条文的字面意思上看，舆论监督 权的享有主体就存在问题。众所周知， 新闻媒体在舆论监督实践中是不可或缺的力量。但是， 从《宪法》第4 1 条的语义来看，中国公民 才是批评、建议等 权利的主体。而按照《宪法》第3 3 条的规定， 中国公民是指有中国国籍的个 体自然人。这就意味着，作为职业组织的新闻媒体不可能成为舆论监督权的主体， 或者说不能得到《宪法》第4 1 条的保障。这一论断与舆论监督现实以及人们的 日常观念明显抵触。然而，如果我们承认媒体是舆论监督权的主体， 那么又会 与宪法条文的语义相悖。第二， 若以宪法条文的语义论之， 舆论监督权的对象 也有疑问口自1 9 8 7 年中共十三大以来， 历届党的全国代表大会都强调舆论监 督的对象是公权力。例如十八大报告指出要加强舆论监督， 让人民监督权力 《中 国共产党党内监督条例(试行) 》第3 3 条规定， 党的各级组织和党员领导干部 应当重视和支持舆论监督。但是，在《宪法》第2 7 条和《宪法》第4 1 条中， 公 民批评和建议的对象是国家机关和国家工作人员。通常来说，国家机关不是党组 织( 《宪法》第三章 国家机构 列举的国家机关就没有党组织) 。由此而论， 党 员干部群体就不是公民批评和建议的对象， 或者说， 他们不在舆论监督权的对 象范围之内。显然，此种论断不符合舆论监督的实际情况，而且违背了中共中央 历来关于舆论监督的基本主张。由上可知， 若以宪法条文的语义论之， 舆论监 督权概念就存在着难以消解的法理悖论，从而无法实现逻辑上的自洽。这里必须 强调的是，由于宪法是国家根本大法， 拥有至高无上的权威， 因此我们不可像 对待普通法律( law ) 那样质疑和批评宪法条文。3 换言之， 按照宪法学的原则， 我们不可将舆论监督权的法理悖论简单地归咎于宪法条文上的 瑕疵， 而是要通 过合理的解释祛除之。并且， 正如有学者所言，宪法文本导致的问题很难通过 文义、体系和历史解释的方法解决， 只能诉诸目的解释方法。4也就是要通过探 讨宪法在当下背景中被认为应当达成之目的(go a l ) ， 去澄清宪法条文的疑义。
目的解释方法属于宪法理论论证， 需要在宪法文本背后的政治理论中寻找知识 支持。5而与其他立宪国家的宪法不同，中国宪法文本极具 理论包容性， 它不 仅吸收了源于立宪主义的人权和人民主权理论， 而且在 序言 中保留了马克思 主义及其在中国的发展。这些政治理论共同构成了作为宪法文本阐释背景的法理 基础。6 因此， 只有立足于中国宪法的整体结构及其理论背景，发掘出相关宪 法条文的立法目的， 我们才会理解舆论监督权的真实含义， 进而祛除其主体和 对象方面的法理悖论。
二、舆论监督权的法理基础和真实含义 学术界的通说认为， 舆论监督权的法理基础是人民主权。但是， 正如有 学者所言， 中国宪法的复杂性在于其建立了二元的主权代表机制。方是， 现行 《宪法》第2 条宣示了人民主权的原则，并规定了人民行使国家权力的机关是人民代表大会;
另一方面， 根据马克思主义的历史唯物主义论 《宪法》第1 条和 序言 又确认了无产阶级及其先锋队代表共产党的领导地位。有宪法学者据此指 出， 人民 作为主权者在中国宪法中扮演了双重角色：作为权利主体的公民和作 为政治主权者的领导阶级。1 陈端洪、强世功等学者进一步提出，人民主权在中 国有两个代表机制：人大代表制和党的先锋队代表制， 前者以法律上的选举程 序为取向， 后者以政治上的阶级地位为取向。2 3 舆论监督权作为人民主权的 具体体现，也必定与这种双重代表制密切相关。而为了揭示它们之间的内在关系， 我们还需要深入探讨后者在宪法文本和实践中的表现。首先， 基于人民主权的 双重代表制， 中国政治秩序中党政权力并存，但是二者的性质和基本运行逻辑 不同。黄宗智等学者认为， 从《宪法》第三章 国家机构 的规定来看， 国家机 关大体上是依照常规程序行事的官僚制( bureau cracy) 组织， 拥有行政管理的职 责与权力;
从《宪法》序言的宣示来看， 执政党是拥有 奇里斯玛权威 ( Christmas auth ori ty) 的政治主权者代表， 其作为国家的根本领导力量， 拥 有政治决策权或曰主权性权力。周雪光教授也指出，党的奇理斯玛权威建立在领 导力量的超凡禀赋与民众追随响应之基础上， 因此其具有超越官僚制常规过程、 直接面向民众决策的能动性。
其次， 由于党政权力运行逻辑不同，中国有常规 和非常规两种国家治理模式。常规治理模式主要诉诸于国家机关的官僚制过程。
然而改革开放以来， 由于某些地方公权力有集权和自利的倾向， 常规治理模式 时常失效，甚至无法根除集体腐败现象。
为了应对这些问题， 执政党经常釆取 纪委巡视审查、开展整风运动等各种非常规治理手段。而从一定意义上讲，新闻 媒体的舆论监督实践也是其中一种方式。正如孙五三教授所言， 舆论监督可以 实现超(官僚制) 程序运作， 因此其实质上是一种非常规的治理术。让我们将舆 论监督权概念置于上述理论背景。结合《宪法》第4 1 条与《宪法》第2 7条来看， 舆论监督权概念其实有两层含义：首先是主张公民表达意见的权利， 其次是要 求国家回应公民意见。其内在逻辑用公式表示就是：
公民表达意见( 《宪法》 第4 1 条)国家机关回应( 《宪法》第2 7 条) 。然而， 在《宪法》第3 条规定的 民主集中制原则下，国家机关之间的权力分工非常严格， 相互之间并不主动制 约。
这就意味着， 国家对于公民意见的回应， 往往无法通过国家机关的官僚 制过程实现， 只能是取决于上级党组织决断。由此来看，舆论监督权其实执政 是党的主权权力在国家治理(尤其是地方治理) 上的体现， 其本质上是一种权威 型治权。但是， 只有公民表达权付诸实现， 舆论监督实践才会成为可能。因此， 舆论监督权就是一种 嵌入 了宪法权利的权威型治权。换言之， 它具有宪法权 利和人民主权的双重属性!这正是舆论监督权概念在中国宪法语境中的真实含义。
我们用图(一) 来表示其基本内容。在澄清了舆论监督权概念的真实含义后， 我们便可以通过目的学科全面 解释来祛除它面临的法理俘论。综合前面的分析，本文认为， 《宪法》第4 1 条 和《宪法》第2 7 条的立法目的， 在于保障公民参与国家治理的权利，从而增 强治理体系的有效性。但是， 对于国家治理而言，决策机构与公众之间的信息 沟通必不可缺， 而职业化媒体是互联网难以取代的信息沟通平台。因此媒体和 普通公民都应该是舆论监督权的权利主体。按照这样的理解，舆论监督权的第一 个法理悖论就消解了。此外， 党组织和党员干部作为国家治理的决策力量， 自 然是公民提出批评和建议的对象。于是舆论监督权的第二个法理悖论也消解了。
事实上， 国外法学家在讨论媒体监督(wat c h dog ) 及其权利保障问题时， 也经 常使用目的解释方法。当然， 舆论监督与国外的媒体监督在法理基础上有重要 的区别， 因此其制度保障不可照搬国外模式。
三、舆论监督权的双重属性：
内在悼论与消解 ( 二) 重构舆论监督权的法理基础 由此可见， 只要以商谈理论重构人民主权概念的正当性基础， 它与人权 概念之间的潜在竞争团队专业关系便得到了消解。因此， 如果要从根本上祛除 舆论监督权的内在悖论， 我们就应当将公共协商因素 嵌入 其概念之中， 重构 它的法理基础。也就是要打破独断式的国家治理决策， 建立平等、开放、沟通 的公共协商机制， 推动公民与决策机构之间就国家治理的具体问题进行对话与 协商。这个过程用公式表示就是：公民表达一公共协商执政党决策。从理论上讲， 公共协商可以改变主体的偏好(意志) 。因此， 通过有效的公共协商机制， 过 激的公民意见便会被过滤掉， 分散的个体意见便会 凝结 成可被普遍化的共识。
另一方面，在决策机构与公众对话 过程中， 主权意志也会相应调整， 从而促 成国家治理决策建基于公共协商达成的理性共识之上。也就是说，在嵌入了公共 协商因素后， 主权意志仍然存在于舆论监督权概念中， 但是其表达受到了沟通 理性的约束， 不再是独断的。对于私人意志而言，其自主性也在舆论监督权概 念中能动地得到了体现，并没有被遮蔽。进一步而言， 如果我们将公共协商因 素嵌入舆论监督权概念中， 那么公民意见表达和主权意志表达的自主性便都得 以彰显;
但是二者并不会相互竞争， 而是有机统一了起来。于是，隐藏于舆论 监督权运作机制中的法理悼论也就彻底消解了。
但是， 这里需要强调的是， 当下中国并不具备哈贝马斯意义上的国家与 社会关系， 因此我们不可照搬西方协商民主模式;
而是必须立足于中国政治现 实，为国家治理领域中的公共协商建立有效的保障制度和运作规则， 从而推动公共协商成为舆论监督实践的主要方式。尤为值得注意的是， 从舆论监督权的 含义来看， 公共协商的议题也应当集中于国家治理的领域，不可涉及其他政治 问题。总之，将公共协商因素纳入舆论监督权概念中， 就是实现了治权上的民 主化。这并不会改变根本的权力结构， 但是会改善权力运行方式， 使之变得更 民主。
四、作为协商型治权的舆论监督权 从上面的分析来看， 如果公共协商成为舆论监督权的运作机制， 那么后 者的内在悖论便彻底消解了。不仅如此，这样一信誉为上来， 舆论监督权概念 的含义也演变成了强调国家与社会协商对话的治权， 不再只是权威型治权我们 可以将其称为 协商型治权。协商型治权有明确的规范性， 因此可以被确认为舆 论监督权的规范性含义。事实上，近年来公共协商已经开始成为舆论监督实践的 主要运作方式( 尽管尚不成熟) 。4这也就表明， 协商型治权作为舆论监督权概 念的规范性含义，并不只是一种政治哲学上的理想建构， 而是具有一定的社会 基础。但是， 从现实来看， 目前舆论监督实践中的公共协商还有很多问题， 仍 然需要加强相关制度与规则建设。详见下述。
(一) 走向协商型治权的舆论监督权：
社会基础考察孙五三教授曾提出， 改革开放初期的舆论监督以报刊的批评性报道为主，实质上是一种缺乏公共性的 治理技术。然而， 随着中国市场化媒体和互联网不断兴起， 舆论监督实践中的 公共协商因素日益增多。例如在近年来的网络监督 中， 媒体和网民经常通过互 联网组织、参与公共协商，进而获得一定政策调整甚至制度变革。并且， 从国 家与社会关系的变化来看， 公共协商活动的数量和质量还会不断增长， 并逐渐 成为舆论监督的主要方式。归结起来， 这主要有三个方面的动力。首先是随着 中国经济社会成长，民众的权利意识、参与精神和沟通能力都在逐渐提升。其次， 在市场化机制和新闻专业主义文化影响下， 许多媒体和社会组织都有建构公共 议题、推动公共协商的 能动性。再次，民主化协商已经成为国家支持的决策理 念。中共十八大、十八届三中全会都明确提出发展协商民主，一些地方协商民主 实践也方兴未艾0 与其他决策模式相比， 协商式决策强调国家与社会的相互合 作、相互妥协，可以将 社会 生长带来的种种风险消隐于理性对话之中。因此不 难预见， 以公共协商为取向的舆论监督实践还有更多发展机会。从这些方面来 看， 舆论监督已经不再只是自上而下的治理术，而是开始走向传媒中介化的公 共协商， 从而为我们将其含义重构为 协商型治权 奠定了一定社会基础。
( 二) 作为协商型治权的舆论监督权：
主要问题和制度保障构想作为舆论监督权概念的规范性含义， 协商型治权 已经有了一定社会基础。
但是从现实来看， 它也面临着很多问题。这主要体现在两个方面。其一，迄今 为止， 我国公民表达和信息沟通的具体保障制度尚付厥如。因此舆论监督实践 中的公共协商的议题范围和规模都很狭小， 并且有很大不确定性， 甚至在某些 时期会遭遇挫折。其二， 中国目前尚处于转型时期，各种激进的思潮在互联网 上空前活跃。这种局面不仅严重影响了公共协商的质量，也可能会动摇立法者进 行制度改革的信心。因此， 为了确保公共协商成为舆论监督的主耍运作方式， 我们还必须从协商型治权的内在要求出发， 加强相关制度与规则建设。具体说 明如下。首先，国家应当加强制度建设， 尤其是要制订一批专门的法律， 用来 保障公民关于国家治理的表达权， 建立公开透明的信息沟通机制。考虑到全面 立法目前尚有困难， 我们可以釆取渐进改革的策略， 例如建立言论表达分类保 障、传播平台分级规制的制度。所谓言论表达分类保障，就是针对国家治理的某 些边缘议题 优先立法， 切实保障公民关于这些议题的表达权， 将来再延伸到 其他议题领域。所谓传播平台分级规制， 就是将传统媒体和新兴媒体分为不同 等级，并采取不同的规制方式。例如， 国家目前可以在党内法规中设立保障媒 体监督的内容， 待条件成熟时再过渡到普通的法律。其次， 各种社会力量在组 织或者参与公共协商时，也要恪守沟通与理解的原则， 不断提升公共协商的质 量。其中一个重要举措就是：参与者应当制订合理的商谈规则， 将议题集中于 国家治理领域。这样不仅可以防止激进思潮蔓延， 也可以培育民众的理性沟通 能力， 从而推动舆论监督实践走向更大规模、更高质量的公共协商。当然，以 上构想都只是一些最基本的主张。我们仍需要对其进行不断完善和修正，以形成 更具体、更有操作性的方案。
五、代结语：
为什么要重构舆论监督权概念的含义 舆论监督权是中国语境中特有的概念。但是， 若以宪法条文的语义论之， 舆论监督权的享有主体、对象和运行机制都存在着法理上的悖论。本文首先立足 于中国宪法文本的整体结构，运用目的解释方法澄清了相关宪法条文的立法目的， 丛而还原了舆论监督权在中国宪法语境中的真实含义。在此理解之基础上， 本 文又用商谈锂论童构了它的法理基础， 并将其规范性含义确认为 协商型治权。
这一论断不仅彻底祛除了舆论监督权概念的法理悖论， 使之实现了逻辑上的自 洽;
而且具有一定的社会基础。更值得说明的是， 本文的论断不仅具有学理上 的意义， 也为舆论监督权的法治化保障提供了全新思路。通常情况下，学者们 都只是强调舆论监督权的权利属性， 却忽略了它的权力属性。因此多数学者关于舆论监督权保障的主张都诉诸于司法体制的重大变革。例如对言论自由进行全 面立法、建立违宪审查机制，等等。然而， 由于当下中国尚处于转型时期， 激 进思潮比较活跃， 这些构想目前很难以实现。相比之下， 作为治权意义上的民 主化， 协商型治权 的概念并未触动司法体制的权力结构，也不会引发激进思潮。
因此， 如果我们将其确认为舆论监督权的规范性含义， 那么这不仅容易得到国 家的认可， 而且可以通过渐进改革的方式逐步建立制度保障。更重要的是，在 其实施过程中， 民众的公共意识、沟通能力乃至政治妥协精神等公民素质都将 不断得到培育， 进而不断地奠定公共协商的社会基础， 并 倒逼相关制度建设。
当然， 这一切的前提条件在于：学术界必须坚持理性、严谨、审慎的宪法解释 精神， 就舆论监督权概念的理解达成共识， 并不断完善之， 从而在观念上与 知识资源上为其法治化保障做好足够准备。
