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廉政法制建设基本经验
廉政法制建设基本经验 一、延安时期党的廉政法制建设的基本经验 (一)始终坚持以毛泽东党的廉政建设思想为指导 延安时期是毛泽东思想(包涵毛泽东党的廉政建设思想)成熟时期。1938年 毛泽东论《中国共产党在民族战争中的地位》中明确指出:“共产党员无论何时何 地都不应以个人利益放在第一位，而是应以个人利益，服从民族的和人民群众的 利益。”［1］(P522)论述了共产党员的先进性在于个人利益服从民族和人民群众 的利益，保持共产党员的先进性是党的廉政法制建设的力量源泉。1940年1月毛 泽东在《新民主主义论》中强调:“只有民主集中制的政府，才能充分发挥一切革 命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人”［1］(P677)。论述了民主 在包括廉政法制建设在内的革命建设中的必要性。1944年9月毛泽东在《为人民 服务》中指出:“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工 作的。”［2］(P1044)表明为人民服务的党性修养是党的廉政法制建设的根本。1945年4月毛泽东在《论联合政府》中指出:“经常地检讨工作，在检讨中推广民 主作风，不惧怕批评与自我批评，实行‘知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者 足戒’，‘有则改之，无则加勉’这些中国人民的有益格言，正是抵抗各种政治灰尘 和我们党的肌体的唯一方法”。［2］(P1096)阐述了自我监督和群众监督是加强 党的廉政法制建设的重要手段等。毛泽东的这些论述从不同角度阐述了党的廉政 法制建设的指导思想，为延安时期党的廉政法制建设指明了方向。
(二)始终坚持把建立完善廉政法规制度作为加强党的廉政法制建设的主 要任务 1．制定严厉的惩贪法律法规。一是从具有宪法性质的层面上看，党中央 和边区政府制定了三部具有宪法性质的法律文件，为党的廉政法制建设提供了法 理依据。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会通过《陕甘宁边区抗战时期施政 纲领》在第11条中规定:“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦 片赌博。”［3］(P210)提出了建立廉洁政治的目标。1941年5月1日，中共中央政 治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》第8条规定:“厉行廉洁政治，严惩公务人员 之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。” ［4］(P3)严格了廉政法制、重惩犯罪的要求。1946年4月23日，陕甘宁边区第三 届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》第6条规定:“各级政府人员， 违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”规定了政府人员处罚的方法、程序。二是从具体实施的法律层面 看，党中央和边区政府制定了一系列惩贪法规，使其有法可依。1938年8月15日， 边区政府颁布《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，在实施一段时间进行完善后于 1939年制定和公布《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》。草案中规定了边区所属 之机关部队及公营企业之人员、群众组织及社会公益事务团体之人员贪污论罪的 十种行为，并按照贪污数目规定了具体惩处标准。这些专门性法规的健立，为廉 政建设提供了法律依据，确保了边区党的廉政建设依法进行。2．建立配套的防 贪制度。一是统一的财政收支及公产管理制度。为克服财政、财务工作中的自收 自支现象，“1938年9月，边区政府发出了第二号训令与第15号通令，要求遵循统 一财政的原则、建立财政系统、规定财政的登记等六个方面的内容”，［5］(P133) 规范了统一财政的问题，建立了统一财政的配套制度。“1939年6月中央书记处作 出《中共中央关于严格建立财政经济制度的决定》中重申了严格统一收支问题”， ［6］(P131)标志着统一财政制度的正式确立。“1941年2月边区政府颁布了《陕 甘宁边区公产管理办法》中规定了公物管理的制度”，［5］(P135)从制度上防止 人员浑水摸鱼、占国家便宜的行为。这些制度的确立和完善，克服纠正财政上的 混乱现象，为预防腐败奠定了坚实的基础。二是实行财务人员监管及决算制度。
为规范会计出纳手续，边区政府于1935年在《财政部暂行会计出纳规则》中明确 了会计收款、支款、解款、帐薄等方面的内容［5］(P138)，规范了财经监管程 序。“1936年，中央财政部颁布了《暂行会计条例》36条，1941年颁布了《会计 工作细则》和《中共中央财政经济部财务行政制度条例草案》，规定陕甘宁边区 的财务人员，统一由边区财政厅所辖主管单位进行监督管理和培训奖惩”，［5］ (P139)保证财务人员较高的技术水平和严明的财经纪律。三是加强财政监督，实 行审计制度。完善的审计机关和审计制度是加强财政监督和管理的必要手段。边 区政府相继建立了金库制度、税收制度和审计制度。特别是1939年颁布《中共中 央关于严格建立财政经济制度的决定》、1946年颁布《陕甘宁边区审计暂行规程 (草案)》《陕甘宁边区审计处规程(草案)》等条例法规，明确了审计人员的职责、 机构设置、审计程序等相关规定，形成了一套较为完备的审计体系。3．突出干 部廉政法制建设。“政治路线确定以后，干部就是关键。”［1］(P526)党中央和边 区政府始终把干部的廉洁奉公放在重要位置，依法严肃查处贪赃枉法、腐化堕落、 假公济私等腐败分子。在《陕甘宁边区政务人员公约》第5条中规定:“公正廉洁， 奉公守法。注释:这是我们政务人员应有的品格，要在品行道德上成为模范，为 民表率。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不旬私情，不贪污，不受贿， 不赌博，不腐化，不堕落”［7］(P23)，规范了边区政务人员奉公守法的行为准 则。党中央和边区政府还制定了《关于审查干部问题的指示》《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则(草案)》等近十部有关干部培训、管理、使用的法规，对 干部的登记审查、提拔培养、配备使用、任免调动、考核评价与奖惩等都作了明 确规定，使干部的管理使用有法可依，确保了党的廉政法制建设有效开展。
(三)始终坚持把营造廉政环境作为推进党的廉政法制建设的有力手段 1．领导示廉。延安时期，勤政廉洁、艰苦奋斗蔚然成风，很重要的一条 就是领导干部以身作则。当时，毛泽东布衣草履，粗茶淡饭;周恩来纺纱织布， 被誉为楷模;朱德床上铺的灰布褥子里的棉花成了硬片子，宁愿装进松软的麦草 继续铺，也不愿意换新的;林伯渠年过半百，全部家当就是一堆书和一个铺盖卷。
正如毛泽东所描述的那样:“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务 员。”［8］(P243)边区政府这种只见公仆不见官的高尚品质，推进了党的廉政法 制建设有序开展。2．着力树廉。延安时期，党中央和边区政府十分重视奖励的 作用、典型的功能。从1938年起，边区几乎每年都要举行展览会和“群英会”，奖 励英模人物。据统计，1938年至1944年7年间受奖励者达6113人次，［9］仅边区 政府一级奖励的劳模就有约1809人次，其中有据可考的获特等奖的有120人次， 获甲等奖的为416人次。［10］在奖励的同时，先后树立了一批廉洁奉公的先进 楷模，张思德就是在先进典型的带动下成长起来的先进典型。一时间，学习典型、 争当典型、赶超典型成了一种高尚的社会风尚，促进了党的廉政法制建设顺利开 展。3．改造民间陋俗。“延安时期，陕甘宁边区民间陋俗与社会风气方面存在诸 多弊端，如赌博、吸毒、‘二流子’及巫神等不良习气在当时的边区内十分盛行， 据统计，延安市流氓地痞占到总人口的16%。”［5］(P133)为避免不良社会风气 的影响，边区政府下大力治理社会环境，改造民间陋俗。1941年11月制定了《改 革社会不良风俗案》《严禁鸦片杜绝毒害案》，开展全民性的改造不良风气运动， 塑造边区廉洁从政的文化氛围，为党的廉政法制建设提供了良好的社会基础。
(四)始终坚持把民主监督作为检验党的廉政法制建设成效的重要方式 1、完善党内及政府内部监督。中国共产党历来重视党内及政府内部的监 督。1938年11月六届六中全会通过了《关于党委暂行组织机构的决定》规定:“由 各中央局决定，在党委之下得设监察委员会”［5］(P167)，由监察委员会进行监 督，从党内体制上确保了廉政法制建设的监督落实。1941年，边区参议院通过了 《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，从七个方面对该机构的组成和 运行机制作出了详细的规定。1946年9月中央政府批准在边区政府设立审计机关， 按照《陕甘宁边区组织条例》规定了审计处管理的八项事务，对边区行政机关预 算、决算、收入、支出以及关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项作了规定。以上法规的颁布及机构的设立，规范了政府的行为，为落实建立廉洁政府提供了制 度保障。2．建立完善党外监督。为了充分体现边区政权的性质，表明边区政府 与各民主党派民主合作共事的态度。从1940年起，根据党中央指示，陕甘宁边区 和其他抗日根据地都先后在普选基础上建立了“三三制”政权，这样，就使一大批 非党员民主人士参政议政，把抗日民主政权置于各民主党派的监督之下，保证了 政权的生机与活力，使权力腐败难以生成。3．重视人民群众监督。毛泽东说:“人 民、只有人民，才是创造世界历史的动力。”［2］(P1031)又说:“以中国最广大人 民的最大利益为出发点的中国共产党人，相信自己的事业是完全合乎正义的，不 惜牺牲自己个人的一切，随时准备拿出自己的生命去殉我们的事业，难道还有什 么不适合人民需要的思想、观点、意见、办法、舍不得丢掉吗难道我们还欢迎任 何政治的灰尘、政治的微生物来玷污我们的清洁的面貌和侵蚀我们的健全肌体 吗”［2］(P1096－1097)延安时期的党中央和边区政府深知，要建立廉洁政府， 不仅要毫不害怕人民的批评，还要虚心倾听人民的建议。中国共产党从1939年2 月至1941年5月这段时间所办的《新中华报》中，有关反腐败案件报道35篇;从1941 年5月至1947年3月所办的《解放日报》中，有关反腐败案件报道58篇;另外，从 1938年至1942年的《抗敌报》中有关反腐败案件报道23篇。这些反腐败报道中几 乎所有的反腐败案件从揭发到惩治都离不开群众的参与。［11］(P100)在人民群 众的建议、批评、监督和帮助之下，党的缺点不断得到克服，干部的作风不断等 到纯正，党和人民的鱼水关系不断得到巩固。4．鼓励运用舆论监督。延安时期， 党非常重视新闻舆论媒介在廉政法制建设中的作用，依法保护新闻媒体的采访权 和舆论监督权。当时《团结》《共产党人》《解放日报》《边区政报》等新闻媒 介，对党政干部中的腐败行为和不良风气进行了毫不留情的揭露，维护了法律的 严肃性，保证了廉洁政治的健康发展。
(五)始终坚持反腐斗争的高压态势严厉惩处腐败分子 惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。延安 时期的边区政府坚决贯彻和落实“共产党员有犯法者从重治罪”的原则，从不姑息 迁就。1939－1940年，边府先后查出乡级干部贪污分子150名，区级以上的27名。
［12］如战功显赫、体无完肤、伤疤累累的边区贸易局副局长肖玉壁，红军旅长 黄克功等，他们虽然功高盖世，但犯了法，仍然执行了死刑。通过严惩贪腐分子， 边区政府廉政建设取得了明显的成效。陕甘宁边区1939年查处贪污案360件，1940 年644件，到1941年上半年即下降到153件。［13］(P339)整个边区政府社会风气 良好，对推进廉政建设起到了积极的作用。二、延安时期党的廉政法制建设对当代的启示 (一)必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导 中国特色社会主义理论体系，是对马克思列宁主义、毛泽东思想的坚持和 发展，是当代中国的马克思主义，是党领导人民建设中国特色社会主义道路的理 论指导。正如延安时期党的廉政法制建设始终坚持以毛泽东廉政建设思想为指导 一样，在中国特色社会主义廉政法制建设中，要始终坚持中国特色社会主义理论 体系为指导。改革开放特别是党的十六大以来，党中央高举中国特色社会主义伟 大旗帜，以中国特色社会主义理论体系为指导，不断加强党的廉政法制建设的理 论创新、实践创新和制度创新，逐步形成了中国特色的反腐倡廉道路和中国特色 社会主义反腐倡廉理论体系，确保了我党反腐倡廉工作始终沿着正确的方向开展， 并取得了显著的效果。党的十八大对今后一段时间党风廉政建设做了具体的部署， 习近平总书记在中纪委十八届二中全会上对反腐工作做了明确指示进一步拓宽 了中国特色反腐道路，完善了中国特色反腐倡廉理论体系，为今后的党风廉政建 设指明了方向，确立了目标，制定了准则。因此，用中国特色社会主义理论体系 的最新成果，加强反腐建设，是当前加强党的廉政法制建设的重要任务。
(二)必须不断完善廉政法制建设的配套体系 延安时期党的廉政法制建设取得明显成效，重要的一点就是不断加强腐败 频发领域里的法律法规建设，体现了制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性 的优点。当前，腐败问题频发的现象屡禁不止，与市场经济条件下廉政法制建设 配套体系不完善有很大的关系。党的十八大报告明确指出要“深化重点领域和关 键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有 效地防治腐败。”［14］(P57)这就清楚的表明，党在新的历史时期，十分重视历 史发展规律，抓住了制度反腐这个关键。同时强调在市场经济条件下、深化重点 领域和关键环节改革的基础上，突出健全反腐法律制度，使防治腐败更加科学化。
当前，应着眼于市场经济改革发展中出现腐败现象的新情况、新特点，不断修改 完善廉政法律配套制度，特别是一些重要岗位和腐败高发领域制度的健全和完善， 形成不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩戒机制、不想腐败的保障机制，不断提 高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。
(三)必须始终突出领导干部模范带头这个关键 延安时期党的廉政法制建设取得成功的关键是党的各级领导干部的模范带头。自新中国成立起，中国共产党由局部执政成为执政党，执政党的先进性首 先是通过党的各级领导干部的模范带头作用体现出来的。因此，在新的历史时期， 加强党的廉政法制建设，必须更加突出领导干部模范带头这个关键。一是加强领 导干部教育培训制度，打牢思想防腐的根基。要健全完善领导干部教育培训制度， 突出党的全心全意为人民服务的宗旨和先进性教育;要时刻把中国特色社会主义 理论体系作为教育的主要内容，高举中国特色社会主义伟大旗帜，在思想上做到 道路自信、理论自信、制度自信;要时刻把党性党风党纪教育和党史知识的学习 突显出来，培育领导干部正确的世界观、权力观、价值观;要时刻把道德教育和 作风建设作为基础，彰显共产党员的人格力量。二是逐步建立财产申报公开制度， 打造经济防腐的笼子。财产申报公开制度，是一项防止官员贪污腐败的有效措施。
健全完善财产审报的相关法规，定期公布领导干部、家庭及身边人员财产情况、 收支情况，使领导干部的经济财产收支情况依法得到组织和群众的有效监督。三 是建立健全干部审查考评制度，创新勤政廉政考评机制。健全完善领导干部重大 事项、履职情况、廉政情况和交往情况定期和随机报告制度，加强对领导干部权 力行使的内部监督;建立领导干部德、政、廉、能考核和群众评价制度，使内部 监督与外部监督相统一，让权力在勤政廉政机制中运行。四是建立严格的责任追 究制度，创建不能腐败的防范机制。一方面，按照干部使用的原则和标准，建立 健全干部能上能下的流动体制，防止权力膨胀和脱离群众监督;把人才的使用和 培养纳入单位和主要领导的考评范围中，按照德才兼备的原则实行干部举荐责任 追究制，对于那些“带病干部”仍被提拔使用的单位和主要领导要实行严格责任追 究制，完善选人防腐机制。另一方面，推行干部诚信勤政廉政考评制度，确保优 秀人才脱颖而出，对不法分子严格追究相应的法律责任，健全用人防腐机制。
(四)必须坚持依法严格实施廉政奖惩 延安时期党的廉政法制建设之所以能取得明显的效果，很重要的一条经验 就是依法严格奖惩。当前我党反腐工作虽然成效明显，但离习近平总书记在中纪 委十八届二中全会上提出的对“老虎”“苍蝇”一起打的要求仍有一定的差距。在今 后的廉政法制建设和反腐败工作中一定要弘扬时代正气，坚持法治，依法严格奖 惩。一方面，建立健全揭发腐败的奖励机制和守廉勤政的激励机制。对依法揭发 贪腐提供证据的人员实行奖励，营造全民反腐的法制意识;对勤政廉政人员要大 力宣传重用，促进时代反腐倡廉的正能量生成，使人们在制度运行中不想腐败。
另一方面，依法严惩腐败分子，对腐败分子，不管“老虎”“苍蝇”严查惩处，决不 姑息，使当权者在制度运行中不敢腐败，从而推动廉政法制建设健康有序发展。(五)必须紧贴时代发展拓展完善监督机制 延安时期廉政法制建设取得成功关键的一环就是发扬民主监督、完善监督 体系。在改革发展的新时期，加强廉政法制建设，同样需要发扬民主监督，完善 监督体系。一方面，要依宪法充分发扬人民民主，畅通监督渠道。这是因为宪法 第1条明确规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民 民主专政的社会主义国家”，表明我国的国体是人民民主专政;宪法第2条规定:“中 华人民共和国的一切权力属于人民”，这里的权力自然包括人民的监督权。宪法 是国家的根本大法，因此新时期面对加强廉政法制建设的新要求，要依宪法充分 发扬人民民主的作用，积极倡导鼓励人民群众监督，拓展畅通人民群众监督的渠 道，使人民群众的监督落在实处。另一方面，要紧贴时代发展的需要，把民主监 督实践中的成功经验，及时上升为法规制度，使其制度化、规范化，做到事前监 督、事中监督、事后监督有效相结合，行成全方位、多渠道的民主法制监督机制， 确保党的廉政法制建设在良好的政治生态环境中健康发展。
作者：汤国光1 孙保童2 工作单位：西安政治学院 1．军事法学系;
2．研 究生管理大队
