相关热词搜索：
德法立法保护对我国的影响
德法立法保护对我国的影响 本文作者：樊帅 李克艳 工作单位：曲靖师范学院 法国模式 法国作为具有国家主义色彩的传统国家，亦有法典编纂的习惯。在弱势群 体的保护立法方面，较之德国更具有法典化的形式，但是由于法国是典型的福利 型国家，作为社会保障制度中的社会救助相比社会保险的覆盖面要小得多，原因 在于社会保险已经成为法国社会的主要福利。［6］在立法保护方面同样分为宪 法保护、一般法保护、社会法保护、专门法保护四个层次。与德国不同之处在于 社会保护方面，法国通过法典化形式制定了《社会保障法》与《劳动法典》，为 弱势群体提供了系统化保护。在宪法保护层次，1958年《宪法》序言中援引《人 权宣言》关于基本人权的相关规定。在一般法层次，主要由《法国民法典》予以 保护，该法也规定了妇女、未成年人、雇工等特殊人群的基本权利(可参见《法 国民法典》第88条，第1384条，第1780条)。在专门法层次，法国制定了《社会 保障法》与《劳动法典》，社会保障法以行业为标准对社会保险进行划分并明确 规定了对“特殊待遇”享有人的保护。①由于法国社会保障的水平较高，几乎超越 法国的经济发展水平而出现各种弊端，②被许多学者诟病。劳动法对劳动合同作 出详细规定，并对劳动者进行保护。在专门法保护方面主要对特殊主体进行立法 保护，涉及未成年人、妇女、残疾人、老年人和农民等。除了以上法律外，在社 会救济方面，③对弱势群体进行特殊保护。德法两国弱势群体立法保护的得失 弱势群体保护的立法借鉴，应当对他国经验进行比较分析，以批判的视角 分析利弊，并结合本土因素进行综合考量，在此基础上完善我国弱势群体的立法 保护。(一)德法弱势群体立法保护的成功经验第一，社会保障立法完备，法典化 程度较高，法律之间的协调性较强。德法作为高福利国家，社会保障体制是较为 完善的，德国作为世界上第一个以立法的形式确认社会保障制度的国家，［7］ 通过经验积累构建了一套合理完善的社保体系。法国在弱势群体保护方面与德国 有许多相同之处，同样也是以法典化的手段对社会保障制度予以确认，但以行业 为基础的保障体制呈现出高度“碎片化”的特征，这是立法之初始料未及的，［8］ 尽管如此，法国的社会保障法仍然发挥着重要作用。在专门法保护方面，法国的 立法是积极的，并且还建立了一系列社会机构对弱势群体进行保护。第二，立法 层次清晰、形成多元化立法保护体系、实行宪法监督。德法两国通过立法形成了宪法、一般法、社会法与专门法的保护层次，为弱势群体提供了完备的保护体系。
德国通过社会法系统化，将保障支出分为保险型、赔偿型、福利型与救助型四个 方面。［9］前三类对弱势群体而言属于一般性保护，而救助型则属于针对弱势 群体的专门立法。德国通过的《社会救助法案》确定了对弱势群体保护的“需要 原则”(即满足失业贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要)，以最低收入作为救 助标准，［10］救助面涉及失业者、残疾人、老年人等群体。由于德国法律历来 秉持严谨性、逻辑性的特征，其立法的精细化程度可见一斑。法国立法体系与德 国略有不同，其社会保障制度较为复杂，由《社会保障法》规定，以四个保障制 度覆盖全体国民，总制度覆盖私营工商业部门的薪金雇员与法国电气燃气公司职 工，农业制度涉及农业雇员及其家人、非领薪者和农业人员，专门制度涉及公务 员、矿工、飞行员、法兰西铁路公司等。［11］在社会救济方面以特殊人群为主， 涉及儿童救济、老年人救济。第三，社会福利覆盖面广、救助机构专业化。德法 两国的社会福利几乎覆盖所有公民，这是两国社会保障立法的有效结果。高覆盖 率并不是短期能达到的，这与GDP成正比关系，并且还与该国的福利政策密切相 关。德法两国的福利支出在本国GDP中所占比重都较高。在救助机构方面，德法 两国都设立了专门机构进行保护，专门机构主要包括国家机构与民间机构两种。
在德国，司法保护方面确立了司法机关的专属管辖制度，例如劳动法院专门管辖 劳动争议案件，此外还设立了专门的社会法院对社会保障纠纷进行专门管辖。
［12］在法国同样也有类似的机构，在社会救助方面有社会急救中心、aimayousi 等。(二)德法两国弱势群体立法保护的不足第一，社会保障体制超越本国经济承 受能力，造成严重财政负担。德法两国社会保障支付几乎占GDP总额的三成左右， 由于高福利必须要有高财政支出为前提，高财政支出又以GDP作为基础，所以一 个国家的高福利须依靠该国强大的经济实力，以达到内需稳定和国际收支平衡。
但由于近年来欧洲国家的高失业率(或低就业率)和社会老龄化的影响，经济形势 一直疲软，这为高福利的实现带来了极大挑战。以法国社会保险的“转移支付” 为例，法国的劳动力成本比经合组织(OECD)的平均成本高出7至8个百分点，且 同期相比也呈现增长趋势［13］，而另一方方面，社会保险总制度的社会保险基 金近80%来源于雇主与雇员缴纳的社保费，［14］，由于专门制度的需要使政府 不得不将总制度中的社保基金“转移支付”给专门制度，然而一旦总制度中的社保 基金出现“赤字”必然加重政府投入与税收，一方面加重了国家的财政负担、另一 方面也加重了普通劳动者的负担，由此必然给弱势群体的保护造成制度性阻碍。
第二，社会保险与社会救济失衡，激化社会矛盾。德法两国的社会保障制度基本 包括社会保险、社会补助、社会福利和社会救助四个方面。由于弱势群体立法保 护的层次性，即首先参加社会保险，其次才是社会补助，最后才是社会救济，前两者属于一般性保障，后者则属于特殊保障，处于“补充”角色。由于特殊群体属 于社会少数，故相应的立法较之社会保险就显得薄弱。
对我国弱势群体立法保护的启示 2011年《中华人民共和国社会保险法》出台，我国社会保障体系得到了进 一步完善，但是由于我国正处于经济建设的高速发展阶段，社会保障制度还存在 着诸多问题。将德法两国的立法经验与我国的本土经验进行比较是有益的，同时 也可以反观我国立法存在的问题。(一)“弱势群体”法律界定的具体化标准从法律 确定性的角度讲，“弱势群体”的法律界定对其法律保护具有非常重要的意义。目 前，我国在法理上对“弱势群体”的界定莫衷一是［15］，实践中亦没有准确的法 律定义①，这给弱势群体的法律保护带来了阻碍。其一，不利于法律适用。虽然 没有“弱势群体”的法律定义，但是在一些地方性规范文件中出现了“弱势群体”的 表述，如果缺失准确界定，则会造成适用范围的混乱。其二，弱势群体作为社会 中的特定群体具有其特定性，这种特殊性应当是相对稳定的。若没有相对明确的 法律界定，则对“弱势群体”的认识无法统一，会给弱势群体的法律保护形成阻碍。
于法律适用而言，弱势群体受法律保护，会参与到保护性的法律关系中，既然弱 势群体属于法律关系的参与者就应当具有法律关系主体的一般特征，享有一定的 权利，承担一定的义务。从这个角度讲，弱势群体应当符合如下特征。其一，弱 势群体的权利特征。弱势群体属于社会中的特殊群体，在经济状况、精神状况、 生存条件等方面与一般群体存在差距，所以通过立法对其进行保护的目的在于赋 予其一定的权利，缩短与一般群体的差异。这些权利包括获得救助、参与社会保 障、社会福利的基本权利以及获得特别帮助的特定权利，例如向政府申请救济的 权利、获得培训的权利等。这些权利并非是所有社会成员都享有的，而是基于弱 势群体的特殊情况而由法律直接规定的。其二，弱势群体的义务特征。参与到保 护法律关系中的弱势群体除享有特定权利外，也应当承担一定的义务，这种义务 往往是促进性的，正是“授之以鱼，不如授之以渔”的体现，比如义务参与就业计 划、工作技能培训等。其三，弱势群体的法定标准。弱势群体是一个社会学概念 同时也是一个法律概念，就法律层面讲，在认定弱势群体时，应当有明确的法定 标准，这种标准并非划一的，应依据不同地区的特定情况予以考虑，经济因素、 生存因素等内部因素应当是首先考虑的，除此之外还可以参考一些社会评价等外 部因素。(二)完善立法体系并加强法律协调性目前，我国社会保障法律体系基本 建立，与德法相比，我国弱势群体保护立法体系性、协调性欠缺。主要体现在如 下几方面:其一，法律缺位。我国社会保障制度由社会保险、优抚安置制度、社 会福利、社会救助、住房保障五个方面构成。我国的社会保险涵盖养老、医疗、工伤、生育、失业五个方面，与德国相比缺失护理保险。在社会救济方面，包括 城市居民最低生活保障制度、农村最低生活保障制度、灾难救助制度、流浪乞讨 救助制度、社会互助制度(例如合作医疗)，与德法相比缺乏统一的立法指导与立 法原则，立法层次不高，仅限于行政规范层次。在社会补助与社会福利方面的立 法我国几乎缺位。其二，缺乏良好的法律协调性。主要表现在上位法与下位法的 不协调以及同位阶法律之间的不协调。其三，宪法监督缺失。德法两国社会保障 立法相对完善，可基于其违宪审查制度对法律中不合宪之处可以进行违宪审查 ［16］。我国由于不存在违宪审查制度，故社会保障立法的宪法监督较为薄弱。
鉴于此，我国应当建立完善的立法体系，加强法律的协调性。第一，建立完善的 社会保障立法体系。我国要建立较为完善的社会保障立法应当尽量避免出现法国 立法“碎片化”的情况。虽然目前出现了“碎片化”的趋势，但是只要能坚持统一协 调，就能避免此问题，为缩小社会差距与社会稳定奠定基础。通过统一立法逐步 建立完善的社会保障立法体系。第二，加强法律的协调性。由于我国的社会保障 立法结构复杂、层次多元。所以各位阶的法律规范相互冲突也是在所难免。为使 法律之间具有良好的协调性，立法机关应当加强对社会保障立法的审查与研究， 确保弱势群体的保护性立法与其他法律保持一致性。(三)扩大社会保障覆盖面并 缩小地区差异检视我国社会保障立法与实践，不难发现社会保障法的适用范围较 窄，很难完全涵盖所有弱势群体，这是我国弱势群体立法保护的重大缺陷，例如 依据《社会保险法》第10条、第12条、第13条、第21条、第22条之规定社会保险 适用范围不包括公务员及参公管理的工作人员、军人，而城镇居民与农民适用各 自的养老保险模式，事业单位人员养老保险由政府承担转为企业模式。①尽管以 国家法的形式确定社会保险制度，但以职业身份为基础的制度难以达到较高的覆 盖率。从参保人数来看，社会保险覆盖率也较低。②而处于社会底层的弱势群体 享受社会保险的待遇则显得“门槛”过高了。③而另一方面作为弱势群体最后保障 底线的社会救济与社会补助的地区差异较大，救助面较窄。例如《城市居民最低 生活保障条例》第4条、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第3条及 《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定社会救济由地方人 民政府负责，这就意味着不同地区采取的措施与标准是不一样的，虽然这有利于 主管部门因情施政，但忽略了社会救济资金的统筹规划，阻碍了救济资金“跨区 流转”(即资金在地区之间的转移)的可能性，最终形成社会救济的“马太效应”。鉴 于此，我国在弱势群体的立法保护方面应当充分考虑社会保障的“门槛”问题和社 会保险“碎片化”问题，进一步扩大社会保障的覆盖率，缩小地区差异。第一，扩 大社会保障覆盖率。就弱势群体而言，他们不占社会的较大多数，但是只要社会 保障覆盖率扩大了，弱势群体也就自然被纳入到保障体系中。社会保障覆盖率的扩大应当考虑如下几个因素。其一，社会保险基金。社会保险金的支出来源于社 会保险基金，该基金一部分由国家负担、一部分由个人负担，而个人享受社会保 险则以缴纳社会保险费为前提条件，如果在社会经济发展允许的条件下，降低社 会保险费的缴纳门槛，势必为弱势群体纳入到社会保险体系中提供了进一步的可 能。其二，社会救助。社会救助对弱势群体的保护更为直接。目前我国的社会救 助主要来源于国家投入与社会投入，国家投入毕竟是有限的，会受到多方因素的 制约，而在强调社会责任的今天，更应当调动社会成员的积极性，在条件适当的 情况下为社会救济投入更多资金，例如企业承担社会责任的同时，在有条件的情 况下应当鼓励其向弱势群体伸出援手。第二，缩小地区差异。在我国，由于经济 发展不平衡导致了较为明显的地区差异，这也使弱势群体的保护产生了地区差异。
由于某些经济发达地区标准较高使得某些弱势群体得不到保护，而经济不发达地 区的标准较低，使得某些不属于弱势群体的成员得到额外救济，这就会使得国家 资源浪费，进一步扩大地区差异。缩小地区差异的方法就是进一步加快当地经济 发展速度，建立适合当地的经济发展模式，为当地提供更多的就业机会，降低弱 势群体的比例。(四)提高弱势群体的社会保障层次德法经验证明弱势群体保护应 当纳入到社会保险体系中，无论弱势群体的特殊性如何。我国弱势群体的保护仅 仅处于社会救济层面，绝大部分还没有纳入到社会保险体系中，弱势群体保护制 度设计不合理，主要表现在:其一，社会保险资金筹集方式与缴纳比例有待进一 步调整。例如目前职工养老金筹集方式为个人缴费8%、企业缴费20%。新型农 村养老保险费的筹集方式为个人缴费(档次为100元、200元、300元、400元、500 元/月)、集体补助、政府补贴，基础养老金支付标准为55元/月。虽然在资金筹集 方面立法确认了政府责任，但是由于我国目前社会保险社会化的趋势，国家责任 可能削弱，由此必然衍生一些社会问题，为平衡社会各阶层的利益，并将弱势群 体纳入其中则应当加强政府补贴比例，将个人缴纳比例控制在一定范围内。其二， 社会保障的“网格”较大，导致弱势群体难以获得保障。我们可以将社会保障体系 比喻为一张网，若网格较大，就有“漏网之鱼”，即得不到保护，特别是弱势群体。
“网格”的大小实际就是获得保障资格的标准及保障力度问题。就获得保障资格标 准而言，我国法律并没有对“弱势群体”资格进行立法确认，也没有统一的弱势群 体保护立法，这就导致弱势群体的保护必须由社会保障体系进行“过滤”，即首先 判断其是否符合获得社会保险待遇的资格，如果没有，再判断其是否符合获得社 会救济的资格。由于保障的“门槛”较高，在逐层筛滤中，必然有人无法获得保障。
其次，即使获得社会救济这种帮助也只是暂时性的，缺乏良好的恢复性与激励机 能，甚至某些救助带有行政强制措施的特征，这必然给受助者带来很大的社会压 力与心理压力，反而不利于弱势群体的保护。所以，在提高弱势群体的社会保障层次方面应当注意几个问题。第一，提高社会保障的立法层次。弱势群体的立法 保护需要制定高位阶的法律，并形成完善的法律保护体系。第二，强调恢复性救 助与激励机制。对弱势群体的保护不仅要“授之以鱼”，更要“授之以渔”，故在救 助的同时还要加强对受助者生存技能的培训。对于具有工作能力的社会成员而言， 救助机构要对这些人提供就业机会，并对其进行必要的工作技能培训。第三，加 大社会保障资金的投入力度。社会保障资金来源于国家和社会，在条件成熟的情 况下加大资金投入，社会保障的覆盖面自然会扩大，弱势群体的保护也自然会得 到加强。
弱势群体的保护立法是一个渐进的过程，我国弱势群体保护的立法体系是 在社会主义法律体系的宏观框架下构建的，在借鉴他国经验的同时，应结合我国 实际情况，对现有的法律体系进行充实和完善。
