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我国社会救助制度的发展与完善
我国社会救助制度的发展与完善 作者对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《城市生活无着的流浪乞讨 人员救助管理办法》进行了分析和比较,指出了《救助管理办法》的不足,提出了 进一步完善我国救助管理制度的建议。2003年6月20日,国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办 法》(以下简称《救助管理办法》),2003年7月21日,民政部公布了《城市生活无着 的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)并同时于同年 8月1日起施行,1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 (以下简称《收容遣送办法》)同时废止。《救助管理办法》的颁布和实施,标志着 我国社会救助制度的发展和完善。
一、《收容遣送办法》的废止 法律法规作为社会意识的一部分,往往被现实的社会存在所决定。《收容 遣送办法》作为我国经济社会发展到一定时期的产物,其在维护当时的社会治安 和社会公共利益方面起到了一定的作用。在21年后的今天,《收容遣送办法》的 废止,也是我国经济社会发展到一定历史时期的需要。因此,孙志刚事件只是促使 《收容遣送办法》废止的偶然因素之一,更深层的原因还在于《收容遣送办法》 本身已经远远落后于时代的发展,落后于现代法律对公民权益保障的需要。从法 理的角度分析,《收容遣送办法》的废止,至少有以下两个原因。
一是实施对象范围模糊,收容遣送对象被不断地扩大。我国收容遣送制度 的发展表现出一种制度的产生和发展无不是时代的发展和需要的一般规律。建国 初期,百废待兴,国家对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞讨人员进行了 收容遣送;20世纪60年代初,为解决城市人满为患的问题,国家对流入城市的农村 居民进行了收容遣送;1982年,随着国务院《收容遣送办法》的发布,收容遣送制度 被正式确立。在《收容遣送办法》中,收容遣送的对象被规定为:家居农村流入城 市乞讨人员、城市居民中流浪街头乞讨的人员和其他露宿街头生活无着落的人员。
然而令人遗憾的是,被收容遣送人员的范围在实践中被不断地恶性扩大:无依无靠、 无家可归、无生活能力的“三无”人员被收容遣送;身份证、暂住证、务工证不全 的流浪人员被收容遣送;无合法证件、无固定住所、无正当生活来源的流浪乞讨 者被收容遣送;最后被进一步演化为初进城市、还没有找到工作和住所,以及未及 时办理“暂住证”和“务工证”等临时证件的农民工也被收容遣送。随着收容遣送适 用对象的不断扩大,被收容遣送的人数也就越来越多,侵犯公民合法权益的现象也就越来越严重,而“孙志刚事件”仅仅是被暴露的个案之一。
二是功能模糊不清,扭曲了收容遣送的性质。在《收容遣送办法》中,一方 面规定因生活所迫而在城市流浪乞讨的人员,可以得到政府的救济、教育和安置;
另一方面又规定被收容人员必须“服从收容、遣送”。从而使收容遣送制度既有其 收容救济的福利功能;又有强制性遣送以维护社会秩序的功能。很显然,前一种功 能具有服务和救助的性质,而后一种功能则属于监管强制的范围。[1]两种功能相 互对立,而且在执行过程中往往是后一种功能大大强于前一种功能。加之20多年 来,随着城市流动人口的不断增加和治安管理压力的增大,一些地方在未找到更好 的管理办法之前,只好将收容遣送变成一种治安管理手段;把“救济、教育和安置” 扭曲为把其强行收容起来再遣送回家。使带有福利和救济性质的收容遣送工作, 演变为一些地方维护社会治安的强制措施。所以,废止《收容遣送办法》是经济 社会发展和进一步保护公民合法权益的必然选择。
二、《救助管理 社会历史总是在否定之否定中向前发展的,法律法规的颁布和废止也循此 规律。2001年2月28日,我国政府审议批准了联合国《经济、社会和文化权利国际 公约》。[2]其规定:“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足 够的食物、衣着和住房”,“确认人人有免于饥饿的基本权利”。在现代社会,在救助 者与受助者的关系方面,提供社会救助已由历史统治集团的恩赐转变为各国政府 的一项法定责任,而享受社会救助则成为符合法定资格者的一项法定权益。
[3](P15)维护基本人权是社会的基本责任,因此,社会救助制度也是实现和保障人 权的一项基本制度。[4](P342) 国家对生活无着的流浪乞讨人员由“收容遣送”到 “救助管理”的立法发展,填补了我国在社会救助方面对生活无着的流浪乞讨人员 无救助的空白表现了政府立法理念的飞跃。
1.受助人员权利的保障 。国家对流浪乞讨人员的收容遣送,本来就属于社 会救助制度的范围。但由于我们对“社会主义优越性”的偏执认识,导致我们把流 浪、乞讨这种古老的社会现象,认定是旧社会才有的“罪恶”,看作是对社会安定的 一种威胁。正是在此理念的指导下,“维护城市秩序和安定团结”成为制定和发布 《收容遣送办法》的目的。而《救助管理办法》及其《实施细则》则以现代社会 救助实践的发展为背景,以“三个代表”重要思想为指导,以尊重和赋予权利为核心, 对受助对象权利进行了全方位的保障:(1)获得救助权保障。
如《救助管理办法》第1条对生活无着的流浪、乞讨人员实行救助的规定;第11条规定:受助的残疾人、未成年人、老年人有获得照顾的权利;《实施细 则》中第5条第2款规定:救助人员因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况 的,救助站应当先提供救助,再查明情况,第15条规定对因年老、年幼或者残疾无法 认知自己行为、无表达能力,因而无法查明其亲属或者所在单位,也无法查明其户 口所在地或者住所地的,由救助站上级民政主管部门提出安置方案,报同级人民政 府给予安置。(2)人身自由权保障。如《救助管理办法》第14条 “不准拘禁或者变 相拘禁受助人员”的 规定,第11条规定救助站应当劝导受助人员返回其住所地或 者单位所在地,不得限制受助人员离开救助站;《实施细则》第16条规定受助人员 自愿放弃救助离开救助站的,应当事先告知,救助站不得限制。(3)生命健康权保障。
如《救助管理办法》第7条规定:受助人员在站内突发疾病的,有权获得及时送医院 救治等权利;《实施细则》第9条规定:受助人员在站内突发疾病的,救助站应当及 时送医疗机构治疗。救助站发现受助人员在站内患传染病或者为疑似病人的,救 助站应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗,并向当地疾病预防控制机 构报告,采取必要的消毒隔离措施。(4)基本生活权保障。
如《救助管理办法》第7条规定:受助人员在救助期间,有获得基本生活 条件、获取符合食品卫生要求的食品及符合基本条件的住处;《实施细则》第8条 规定救助站为受助人员提供的食物和住处,应当能够满足受助人员的基本健康和 安全需要。(5)人格尊严权保障。如《救助管理办法》第8条规定:救助站为受助人 员提供的住宿,应当按性别分室住宿,女性受助人员应当由女性工作人员管理,第 14条规定受助站工作人员不准打骂、体罚、虐待受助人员,不准调戏妇女。(6)私 有财产权保障。如《救助管理办法》第9条规定:救助站应当保障受助人员在站内 的人身安全和随身携带物品安全,第14条规定救助站工作人员不准敲诈、勒索侵 吞受助人员的财物。《实施细则》第6条规定:受助人员随身携带的物品,除生活必 需品外,由救助站保管,待该受助人离站时归还。(7)劳动力使用权保障。如《救助 管理办法》第10条规定救助站不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动,14条 规定受助人员不得使用受助人员为其干私活。(8)提出请求权和告知权保障。
如《救助管理办法》第6条规定:向救助站求助的流浪乞讨人员可以向 救助站提出救助要求,救助站必须做出答复,第5条规定:公安机关和其他有关行政 工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的,应当告知向救助站求助。(9)举报权 保障。如《救助管理办法》第15条规定:救助站不履行职责的,求助人员可以向当 地民政部门举报;《实施细则》第23条规定:救助站的上级民政主管部门不及时受 理救助对象举报,不及时责令救助站履行职责,或者对应当安置的受助人员不报请 当地人民政府予以安置的对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。权
