反贫困战略_中国实施反贫困战略的法学分析

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中国实施反贫困战略的法学分析

关键字：贫困，反贫困，反贫困法 我国的反贫困是一个社会性的系统工程，包括一系列国家、组织和个 人的活动，并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社 会关系。因此，应将反贫困纳入法律规制的范围内，将其形成为人们彼此之间普 遍信守的权利义务系。简言？我国应通过立法形式规范各种扶贫关系。

一、贫困的制度性原因分析 贫困的原因， 除了经济原因、政治原因、文化原因、国际原因、宗 教原因等之外， 还包括这些原因背后的制度性障碍， 包括法律制度的障碍。

我国农村中的贫困原因与城市中的贫困原因有着相当大的差异：
城 市中的贫困与因国企改革而增加的下岗工人有着较大的关联， 这种贫困是一种 失业型的贫困；

而农村中的贫困则是多种因素共同作用的产物。从贫困的制度 原因进行分析， 农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致 的，这些制度缺陷我们可以举出若干方面， 它既包括宏观层面的制度缺陷， 又 包括微观层面的制度缺陷， 诸如农村的自然资源配置制度、教育制度、分配制 度等等。这些制度在许多方面集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇， 而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策 导致的结果， 这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排。这种 安排的实质又在于优先发展城市的旗帜下而在一定程度上忽视了对农村社会经 济的发展， 其中一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度， 这 不仅减少了农民应有的收入， 同时也增加了农民的负担， 进而影响了农民生活 水平的提高。尽管国家力图通过制度变迁改变这种状况， 但是这种制度在目前 并没有彻底变革。如农村信用社中就存在较多的问题， 有学者研究认为， 农村 信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式， 大 量转移农村资金， 20 世纪90 年代以来， 农村信用社平均每年转移资金2000 亿 元左右。① 又如1952 年- 1989 年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取9716175 亿元， 加上农业税1215186 亿元， 共达10932161 亿元， 扣除同期国 家财政各项支农奖金3792156 亿元， 农业资金净流出量达7140105 亿元， 这是 导致农村资金短缺的原因之一。② 在现实生活中， 处于绝对贫困的人追求短期利益是必然的， 这也是 他们的理性选择， 因为他们最关注的是温饱问题， 一个处于饥饿状态的人是不 会去考虑其远期利益的， 这就导致了这些处于绝对贫困状__态的人为了获得最 基本的生存条件而以健康和教育的丧失以及生活环境的恶化为代价， ③ 而这种 环境的恶化、健康的丧失和教育的缺乏又加剧了贫困， 因此形成恶性循环， 贫 穷者更加贫穷。在反贫困的问题上， 改变贫困者追求短期利益是至关重要的， 如 何改变贫困者追求短期利益？ 这就需要凭借制度的力量使绝对贫困者能够有最 基本的生存条件， 这种生存条件是人追求长远利益的必要前提， 是贫穷者爱护 自己的身体、提高自己的知识以及保护周围的环境的必要前提， 这种制度在农 村显得尤其必要， 因为我国绝对贫困者的绝大部分集中在农村。目前农村中的 贫穷与这种制度的缺乏有相当的关联。

二、公共权力与反贫困 自从有了国家， 就有了公共权力。公共权力实际上是国家为了满足 某种需求而设置的一种权力， 公共权力可以从两个方面发生作用：
要么满足某 种需求， 要么损害某种需求。就社会成员而言， 当然包括农民在内， 其基本 需求无非是温饱、安宁、公正、自由、福利等， 而这些需求的满足仅仅靠市场 的力量是不够的， 必须有公权的介入， 而公权如何介入这些领域， 使它起促 进和保护作用， 而不是起阻碍和破坏作用， 无疑需要作出制度性的安排才能奏 效。

对公共权力而言， 它应该成为反贫困的最主要力量之一， 它不应成 为贫困的根源。但在我国目前，公共权力行使不当不能不是贫困的根源之一， 由 此也不能不说， 改善公共权力的行使方式应当是反贫困的主要措施之一。公共 权力行使不当导致农民收入下降的主要表现为形式有：
11 对农民财富的过度汲 取。这种过度汲取财富的做法主要表现为农民建房、农业税、提留、子女教育、 计划生育等方面收取过多的费用或进行不当罚款， 导致农民再生产和人力资源 的再生产受到影响， 从而影响其脱贫。据中央电视台《经济半小时》2000 年11 月8 日的报导， 鱼米之乡湖北洪湖由于当地政府的过度收费导致成片成片的土 地被人们所抛弃。仅在洪湖市峰口镇唐嘴村， 1900 亩耕地中就有700 亩没人承 包， 据记者的调查， 按1999 年的土地承包费， 一亩330 元钱；

④ 收获1000斤稻谷， 按40 元钱100 斤的价格卖， 一亩田可得400 元， 除去330元土地承 包费和买种子、农药、化肥的花销140 - 150 元， 种一亩田要亏80 元左右。当 地政府又规定， 农民的负担按照1997 年的粮价折算成每亩149 元， 并且一定 三年不变。1997 年的粮食保护价是0165 元， 以后逐年下降， 1998 年是0160 元， 1999 年是0155 元， 2000 年是0150 元。粮价降了20 % ， 负担也升了20 %多。

而2000 年农民种的是早稻， 国家不再以保护价收早稻， 市场价不到0140 元， 所以种早稻的农民负担增加了30 %还多。这些费用既减少了收益， 又使农民的 基本利益受到极大的影响。这就形成一个怪现象， 中央政府和地方政府一方面 通过扶贫资金的发放进行反贫困的工作， 另一方面某些地方政府及其部分官员 则又通过各种手段过度地汲取财富， 增加贫困者的负担， 使反贫困的工作绩效 受到很大的影响。21 形象工程侵犯农民利益。近几年在全国较多地方出现的政 府强迫农民种植特定经济作物而造就“形象工程”的事， 主要是政府的某些官员 出于政绩和升迁的考虑。安徽某地通过大搞所谓的“四万工程”， 即万亩黄花菜 工程、万米绿色长廊工程、万亩蔬菜工程和万户养鸽工程， 都以失败而告终， 这 增加了农民负担， 侵犯了农民的利益， 而该地的领导却为此而大红大紫。31 出于好心而帮助民众。首先需要明确一下概念以免引起误解。政府履行自己的职 责不构成此处所说的帮助， 此处所说的帮助是指政府在其职责之外对民众的帮 助。这涉及到一个政府在其职责之外对市场主体进行帮助是否合理的问题。我们 认为， 这种帮助应该有其限度， 过度了只会适得其反。其原因有三：
第一， 有 好心和做成好事并不是一回事， 实践中常常出现好心办坏事的情况。第二， 有 可能导致不公平。第三， 有可能会破坏“由决策者承担风险和获得利润”这一市 场经济的最基本规则。在市场体制中， 政__府对民众的帮助如果仅限于提供民 众决策所需的信息或给予一定的利益， 改善民众的决策环境， 则并无不当， 也 值得鼓励， 但绝对不能通过直接替民众决策而对其进行帮助， 否则只会越帮越 穷。

此外， 政府对公共产品提供不足也是贫困的根源之一。所谓公共产 品是指那些不能把任何人排除在享受之外的产品。提供足够的公共产品应当是政 府对社会应尽的责任， 就农村而言， 农民最需要政府提供的公共产品无非是与 农村发展至关重要的基础设施、初等教育以及信息等。而现在的实际情况是， 我 国有些地区的政府没有承担起提供公共产品的责任， 而是把这种责任转嫁给农 民及农村经济组织， 而农民和农村经济组织往往又很难承担起提供公共产品这 种责任， 致使不少的农村地区公共产品十分匮乏，这在很大程度上制约了农村 经济的发展。现在我们以农民迫切需要的信息资源为例来说明政府在提供公共产 品上应有的作为。众所周知， 在贫困地区， 市场化程度比较低， 农民的市场意识也很低， 这会导致其在竞争中处于不利地位， 这就需要地方政府对其进行 帮助， 如无偿为农民提供决策信息， 帮助农民建立生产合作社或各种中介机构， 这对初次进入市场大潮的农民来说是相当重要的。以服务于农民的中介机构而言， 它增强了农民抵御市场风险的能力， 使农民能够主要进行生产性的活动， 从一 定程度上说，政府对公共产品的提供成为农民脱贫的关键。实践已充分说明公共 权力对生产力作用的二重性：
即公共权力的正确行使有利于促进经济的发展， 公共权力的不当行使不仅会阻碍乃至会破坏经济的发展。

三、开发性扶贫中与基础资源配置制度资源配给 开发性扶贫是指通过资源的赋予和机会的给予使贫困者具有自我脱 贫的能力， 从而在脱贫问题上形成一种可持续的发展。在开发性扶贫中， 资源 的赋予并不仅仅是目的， 更重要的是， 它是一种手段， 通过这种手段使贫困 者自己走出贫困。中国有句古话，“救急不救穷”， 从更好地产出的角度来看， 救 助急需资源的人是有价值的， 它有助于产出的提高；

而纯粹对贫困的救助从保 障贫困者基本人权的角度是必要的， 但却不一定有助于贫困者走出贫困， 甚至 对政府救助形成依赖。所以， 鉴于我国的贫困人口还比较多的情形之下， 进行 开发性扶贫是必要的。

开发性扶贫与基础资源配置。在开发性扶贫过程中， 政府应当考虑 基础资源配置问题， 事实上， 开发性扶贫就是通过基础资源的优化配置来实现 的， 在开发中扶贫， 在扶贫中开发， 最终实现反贫困工作的胜利。在此， 基 础资源是一个广泛的概念， 包括自然资源、环境资源、财力资源、人力资源、 科技资源等， 而基础资源的配置事实上就是一个资源分配的过程， 这种资源的 分配过程必须受到法律的规制，通过法律的规定明确开发性扶贫中资源分配的范 围和分配的方式， 使资源能够顺利地到达贫困者。这是一个相当重要的问题。

鉴于贫困者在开发性扶贫中是最主要的参与者， 如果没有贫困者的参与， 开发 性扶贫是不可能实现的， 所以我们不仅要关注贫困者物质财富的缺乏， 更要关 注目前贫困者的能力贫穷和健康贫穷问题， 这是开发性扶贫工作能否成功的关 键。因此在所有的基础资源配置过程中， 提高贫困者的能力、改善贫困者的健 康状况是相当重要的。贫困者的能力贫穷是指贫困者就业能力或创业能力的缺乏， 这种缺乏缘于接受教育的不足以及市场经济经验的不足， 这种形式的贫困使贫 困者只能被动地等待救济， 而始终不会具有自我脱贫的能力。贫困者的健康贫 穷是指贫困者具有相对较差的健康状况， 这种健康状况对其自我脱贫也是相当 有害的， 它大大降低了贫困者的劳动能力， 它妨碍了贫困者获得工作的能力。所以， 在开发性扶贫中， 应该重视能力扶贫和健康扶贫。而目前我国还不富裕， 资源相对有限，扶贫资源就更有限， 所以应该考虑如何更好地、更有效地使用 这有限的扶贫资金的问题。而财富的支出方式问题是首先必须予以考虑的。财富 的支出方式问题事实上就是一个有限资源的优化配置问题， 在扶贫工作中， 要 把有限的资源使用到最能发挥效用的地方中去。

开发性扶贫与制度资源配给。开发性扶贫中教育与医疗卫生两项制度 性资源的配给是不可缺少的，要求政府在扶贫过程中增加教育支出和医疗卫生支 出， 而在教育支出中， 资源投向何处是一个必须予以考虑的问题。以政府在教 育领域的支出为例。由于初等教育与中等教育的外部性极强， 往往不可能由市 场自行提供， 而高等教育则在较大程度上是一种私人产品， 由市场提供是可行 的。所以政府应该把有限的资源投入到初等教育和中等教育领域中。根据世界银 行的研究， 从20 世纪60 年代开始， 实绩优良的__亚洲经济实体国家的政府强 调发展低年级教育， 首先是普及初等教育， 然后是普及中等教育。这些教育政 策使大部分人都能有一定的受教育的机会， 从而有助于改变初始的不公平状况。

⑤ 所以提高在教育领域中公共支出的效率就必须考虑公共支出的结构与方式的 问题。因此， 仅有教育方面公共支出的总量确保是不够的， 还应关注支出的质 量， 其衡量尺度包括穷人获得的教育机会、女童接受教育的比例、初等和中等 教育在教育公共支出中所占的比例等。就我国而言， 一方面应该加大扶贫工作 中的教育投资， 另一方面应该考虑把这些教育资源投向九年制义务教育和职业 教育， 保障贫困地区的最基本的教育资源，包括教育的硬件设施的建立、教育 人才的引进和培养以及教师收入的提高和工资的及时发放等， 同时通过政府的 扶贫资金的倾斜对九年制义务教育实行低收费甚至免费制度， ⑥ 使贫困者的后 代不因贫困而在后续的竞争中处于劣势， 对职业教育实行低收费制度， 使贫困 者有能力接受义务教育和职业教育， 从而提升其就业能力和创业能力， 这是开 发性扶贫的关键所在。现在使人忧虑的是， 尽管我国教育投资随着国民经济的 增长也在相应地增长， 但是， 就整体上来说， 国家现有的教育投资仍然满足 不了人们日益增长的对教育的需要；

况且， 我国农村所接受的教育投资要大大 低于城市所接受的教育投资， 在农村教育投资中， 贫困地区所能接受的教育投 资又往往低于该地区相对发达的地区。尽管国家针对贫困地区的教育状况倡导和 实施了“希望工程”，但是仍然不能很好地从财政角度推动贫困地区的初等教育。

贫困地区的学生一旦进入高等教育层次，他们往往又不愿意回到自己土生土长的 贫困地区，这样就必然形成一种恶性循环。

对贫困者增加医疗支出使贫困者获得最基本的医疗保障， 在农村扶贫中显得特别重要。因为与城市不同， 我国农村中的医疗保障制度普遍没有建 立起来， 对贫困者而言， 疾病的医治是没有保障的， 贫困者对其疾病在很大 程度上持一种听天由命的心态， 就医能力弱， 就医机会少， 一些常见疾病因 为疏于医治而发展成为慢性病， 影响其一生的劳动能力和就业能力， 从而影响 其自我脱贫的能力。据卫生部组织的国家卫生服务调查， 1998 年农村大约有 36 %的患病者由于经济困难而没有就诊， 有61 %的住院病人因经济困难而提前 出院。有近22 %的贫困户正是由于家庭成员患病或者受伤才陷入贫困。有关两周 患病休工率的统计显示， 在农村， 每1000 人因病工的工日1993 年为250 多天， 而1998 年为350 天。⑦ 这是一个值得重视的问题。受制于各种因素， 我国在 农村建立基本医疗保险制度还需要时日， 所以政府在医疗性扶贫过程中， 应该 考虑建立贫困者的最基本的医疗保障制度， 使其有一个健康或基本健康的体魄。

总之， 关于政府在开发性扶贫过程中， 要重点考虑如何使低收入的接受者具备 最基本的参与市场竞争的能力。法律在这方面的设计应该优先考虑这个问题。

四、分配正义与反贫困 农村贫困与分配不公有很大的关连性， 这种分配不公有全局性的分 配不公， 也有农村局部范围内的分配不公， 更有农民共同体内的分配不公， 对 于这些分配不公也需要通过制度性的建设才能加以克服。

在反贫困过程中， 应该重视对在沿海发达地区工作的民工的分配问 题。由于发达地区的民工主要来自西部贫困地区， 并且数量很大， 所以解决好 针对民工的分配问题是一个很有力的反贫困举措。就目前来说， 这方面的问题 主要有两个：
第一， 最低工资保障制度。在沿海发达地区， 这种制度最大受 益者是民工。通过最低工资保障制度保护民工的利益。我国《劳动法》第48 条 规定， 国家实行最低工资保障制度。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地 最低工资标准。最低工资制度的设置使作为弱者的劳动者在讨价还价能力很弱的 情形之下， 也能获得不低于最低工资的报酬。这种制度通过给用工单位设置义 务的方式保障了劳动者获取合理报酬的权利。这种制度体现了法律的强制性， 用 工单位不得违反， 劳资双方也不得通过协商以降低标准。它与消费者权益保护 法一样是一种最典型的保护弱者的制度。它虽然不能彻底实现按贡献获取报酬的 原则， 但它毕竟使弱者的权利得到了一定程度的保障， 并且这种保障是最为直 接的。第二， 针对民工的收费问题。目前我国各地对于民工的收费制度太多、 太杂、太乱， 导致民工的利益受到损害。这种过度收费制度是一种典型的劫贫 济富制度， 应该进行改革。⑧ 据估计每年全国民工所交的各种费用远远不止600亿。沿海地区政府如果对外来民工少收甚至不收这每年超过600 亿元的费用， 则 是对反贫困的最大贡献。

在农村， 进行税费改革， 用法律的形式规范政府与农民之间的分配 行为也是一个不容忽视的反贫困的举措。农村费改税可以使农民与政府之间的分 配方式和限度法定化， 即政府以税的形式和方式向农民征缴一定限度的资源， 取消各种名目繁多的费用， 这有利于保障农民利益， 促进农民脱贫。目前正在 国内一些地方试点的农村费改税的内容主要包括取消一系列不合理的收费和集 资， 逐步取消劳动积累工和义务工， 同时调整农业税和农业特产税的政策， 改 革村提留征收和使用办法等。这种税费改革应该在全国范围内尤其在西部贫困地 区全面展开， 以普遍地降低农民负担， 至于因这种改革而导致地方政府经费紧 张等问题则可以通过转变政府职能、精简政府机构和人员以及上级政府的支持等 多种方式解决。在改革过程中， 对这一问题必须予以重视， 否则， 费改税的 成果将逐渐被侵蚀。

五、贫困者的权利保障机制 对一个发展中国家的贫困人口来说， 生存权和发展权是最基本、最 重要的人权。一个处于贫困状况下的农民何谈生存权和发展权， 同时， 生存权 是发展权的基础， 没有生存权就谈不上发展权， 而发展权是生存权的延续， 没 有发展权的生存权则是一种消极的生存权， 是贫民永远处于贫民状态的生存权， 这是广大贫困者所不愿意看到的。因此， 我们要从生存权和发展权这个高度设 计贫困者应有的权利， 如财产权、人身权以及受教育的权利等等。应该有必要 的制度保障贫困者的基本权利。贫困者的发展权主要可以通过开发性扶贫等方式 保障；

而贫困者的生存权则主要通过以政府为主的主体对其直接的资源配给来 实现的， 这种权利的实现也是贫困者进行良性行为的前提， 很难想象一个时时 处于饥饿状态的贫困者在行为时会时时考虑国家利益、他人利益和自己的长远利 益。所以如果没有对贫困者生存权的保护， 则不仅贫困者自己不能脱贫， 还会 带来更多的社会问题。我国目前在城市中普遍地建立了最低生活保障制度， 而 这种制度在农村是缺乏的， 所以应该考虑在农村建立最低生活保障制度， 使任 何贫困者能满足最基本的温饱， 因为这是贫困者彻底脱贫的前提。当然， 农村 与城市的状况有很大的不同， 我们所要建立的只能是适应我国农村实际情况的 最低生活保障机制， 这里最重要的是要解决一个认识问题， 即农村人与城市人 作为人都有获得最低生活保障的权利， 只不过是实现的形式不同而已。

六、我国应制定《反贫困法》而为反贫困提供制度性法律保障我国要构建反贫困的法律机制， 就应制定一部专门的《反贫困法》， 为反贫困这一较长时期的历史任务的解决提供制度性的法律保障。

《反贫困法》应该在以下方面作出规范调整：
1 扶贫的对象及其责任。政府应该重新确定城市和村贫困者的标准， 目前所采用的标准过低，致使很多贫困人群得不到应有的救助。因此应该考虑采 用新的标准， 以扩大受救助群体的范围。对实行计划生育的贫困者优先予以救 助。在确定救助对象的同时， 还应该对救助对象设定一定的义务和责任。如对 子女的教育投资、保护周边生态环境等。

2 扶贫的主体及其责任。扶贫的主体主要应该包括各级政府、各种非 营利性组织以及各种市场主体。这三种性质的主体在扶贫过程中是必不可少的。

从总体上说， 这三种主体在功能上具有互补性。政府扶贫与市场扶贫的最大区 别在于政府不是以直接获得利润为目的， 它可以在较短的时间内发挥效果。如 政府对贫困者直接的资源配给使其可支配资源大为增加， 生存条件得到一定改 善。而市场主体的扶贫行为主要追求利润， 在追求自身利益的同时实现反贫困。

这与政府扶贫在功能、手段上形成互补。需要重点指出的是， 市场主体的扶贫 行为一方面可以为扶贫提供巨额资金， 而且还可以更好地引导贫困人口进行自 我脱贫。而非营利性组织的扶贫行为是一种社会性的扶贫行为， 它既不追求自 身利益， 也不具有政府扶贫的强制性， 而是一种慈善性行为， 这种扶贫行为 的作用在目前不可忽视。非政府组织现已成为中国扶贫事业的有效补充， 它作 为第三部门的作用日益显现出来。

3 扶贫的原则。扶贫只是一种手段， 扶贫的目的在于使贫困者脱贫， 因此在扶贫过程中， 应该坚持救济性扶贫和开发性扶贫相结合的原则、多种主 体共同参与原则、扶贫资源有效利用原则等。这些原则所体现的精神在本文的其 他部分中实际上已经有所体现， 在此不再赘述。

4 扶贫的措施。扶贫主要通过各种资源的配给实现其功能。这首先需 要政府有强有力的财政政策支持贫困者， 包括实现贫困者的最低生活保障、健 康保障以及就业和创业能力的提升等；

同时也应该有 5 扶贫资金的来源和管理。除了非营利性组织和市场主体的扶贫资金 外， 在目前， 政府的扶贫资金仍然是扶贫的主要资金来源。政府应该提高扶贫资金在GDP 中的比例， 确保扶贫资金不低于GDP 的115 %.在确保资金数量的 前提下， 应该有一种制度确保扶贫资金能够高效地使用， 确保扶贫资金不被挪 用。这也是一个世界性的难题。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效， 但是我 国的扶贫投资漏出率也很高， 这主要表现在， 由于对扶贫项目管理不善， 不 少扶贫资金被挪用、贪污、侵占， 致使这部分转移支出未能形成预期的现实的 生产力， 甚至还出现了越扶越贫的现象。《光明日报》曾报道， 山西省扶贫工 业项目的33 %因种种原因被迫停产， 使70 %的资金形成呆滞贷款。lu 这些问题 的解决从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治， 既要在制度上加强资源分 配主体的组织建设， 又要设定各种程序对其加强制约和监督。在扶贫资金的具 体使用上， 应该重点考虑对贫困者个人的扶贫， 应该有良好的制度使政府的扶 贫资金能够直接到达贫困者手中， 区域性的经济发展则主要可通过政策引导加 以实现， 而不是直接的大规模的投资（基础设施等公共产品的投资除外） . 6 奖惩制度。反贫困法的实施有赖于可操作性强的奖励和惩罚制度体 系。扶贫资金应该依法拨付，对不依法拨付扶贫资金的地方政府机构及其责任人 员应该设定严格的行政责任， 触犯《刑法》的， 则应依法处置；

对不依法使 用扶贫资金的地方政府机构及责任人员应该有严格的行政责任和刑事责任的设 定和实施；

对套用、骗取扶贫资金的单位和个人应该设定严格的民事责任、行 政责任和刑事责任。除此之外， 我觉得我们应当在政策导向和宣传上要大力倡 导贫困地区的党委和政府应当致力于贫困问题的解决， 应当把改变本地区贫困 面貌的程度作为考核党政官员政绩的主要指标， 并且将其制度化、规范化。对 改变贫困地区面貌成绩卓著者应当给予包括奖赏、提升等在内的奖励措施。对于 为政一方， 贫困依旧乃至加剧者， 要建立包括引咎辞职在内的惩罚措施。

为了中华民族的复兴， 我们必须为消除贫困而战！ 注释：
①“社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善”课题组：
《论社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善》，《中国农村经济》 2002 年第3 期， 第5 页。

② 周毅：《西部反贫困研究》， 甘肃人民出版社2001 年版， 第99 页。

③这些处于绝对贫困状态的人往往最有激励去选择没有安全保障的工作， 对他们来说， 满足温饱比健康的体魄更重要， 他们有更少的激励对自 己和后代进行教育投资， 而健康的缺乏和教育的不足又往往使其就业和生产能 力受到大的影响；

他们有更多的激励进行掠夺式的开发， 从而导致资源枯竭。

④ 摊在每亩田上高达330 多元的费用主要包括农业税、基本水费和 村提留三项（村公积金、公益金、管理费） 、乡统筹五项（乡教育附加费、计 划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费） ， 另外还要交教育集资、 血防、畜禽防疫费、预提共同生产费， 承担劳务义务工和积累工等。

⑤世界银行：《东亚奇迹-经济增长和公共政策》， 中国财政经济出 版社1995 年版， 第10页。

⑥可以考虑分阶段实行这种制度：
第一段是实行确保低收费的制度。

从2002 年秋季学期开始， 江西省国家扶贫开发重点县农村义务教育阶段全部试 行“一费制”。试点学校收费标准为：
小学生每学年190 元， 中学生每学年310 元。

按照规定标准收费外， 试点学校不得再向学生收取任何其他费用。试行“一费制” 后， 因杂费、课本费收费标准降低形成的经费缺口， 按照省级人民政府核定的 当地中小学公用经费标准定额， 由县级财政预算予以安排；

财力不足、财政预 算安排有困难的地区， 在上级人民政府给予的转移支付中统筹解决。

⑦ 朱玲：《投资于贫困人口的健康和教育应对入世贸后的就业形势》， 《中国农村经济》2002 年第1 期。

⑧ 我很高兴地看到， 最近这种制度正在全国范围内进行改革， 但 由于涉及到利益问题， 这种改革也遇到了多种阻力， 并且改革以后， 还可能 有回复的趋势。

⑨在农村， 由于对农户的小额贷款具有分散、交易成本高、风险大 等特点， 农村信用社通常将支持重点转向乡镇企业和民营企业， 而急需资金的 农民常常得不到贷款， 因此其创业脱贫就受到影响。

⑩转引自周毅：《西部反贫困研究》， 甘肃人民出版社2001 年版， 第124 页。

西南政法大学·李昌麒