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宪法责任条款的设置刍议
宪法责任条款的设置刍议 本文作者：汪全胜 李亮 工作单位：山东大学威海校区 在《现代汉语词典》中，“责任”一词有３个相互联系的基本词义。第一， 分内应做的事。第二，特定人对特定事项的发生、发展、变化及其成果负有积极 的助长义务。第三，因没有做好分内的事情（没有履行角色义务）或没有履行助 长义务而应承担的不利后果或强制性义务。法律责任则是法律与责任的复合概念， 更侧重于责任一词的后两种词义。简单来说，法律责任就是因违反法律规定而应 承担的法律后果，就其实质而言，一般认为“法律责任是指对违反法定义务、超 越法定权利界限或滥用权利的违法行为所作的法律上的否定性评价和谴责，是国 家强制违法者做出一定行为或禁止其做出一定行为，从而补救受到侵害的合法权 益，恢复被破坏的法律关系（社会关系）和法律秩序（社会秩序）的手段。”［１］ ［ｐ．１４６］法律责任根据不同的标准有不同的分类，以责任类型为标准可分 为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任与宪法责任。宪法责任作为法律 责任的一种类型，在理论研究上得不到应有的重视，基于宪法责任在立法上的模 糊与理论研究上的缺失，是导致宪法制裁性弱化乃至缺乏制裁性的重要原因。而 宪法的制裁性是宪法实施乃至宪政实现的重要保障。基于此，本文拟以宪法制裁 的实现为视角，通过对宪法责任、宪法制裁等相关概念的分析基础之上，对相关 国家宪法文本中关于宪法责任条款的设置进行考察，进而分析我国现行宪法文本 中关于宪法责任条款的设置现状与不足之处，在借鉴国外有益启示的基础上，从 现实国情出发，对完善我国宪法责任条款的相关设置提出完善化的构想，以期对 宪法制裁力的强化，宪法的实施有所裨益。一、宪法责任与宪法制裁的概念阐释 传统宪法学理论认为，“宪法具有不可实施性，其主要原因一是宪法文本 存在着缺陷和不足。二是有的宪法条款缺乏规范性，不具有直接法律效力。”［２］ ［ｐ．２６７－２６８］对宪法的制裁力的怀疑与否定在现代的理论界依然有市 场，有人认为“宪法不具有制裁性，或者说仅具有弱制裁性。一般法规范的效力 位阶低于宪法，但因为有国家权力作为后盾其制裁性却高于宪法。违反一般法律 可能会导致对违法主体的法律制裁，违反宪法并不会直接导致法律制裁，只意味 着某个国家行为不具有宪法上的正当性，由此可能会导致其丧失法律效力、停止 适用等一系列法律后果。”［３］德国宪法学者格林也指出在法律体系中，普通 法律以国家强制力为后盾，而宪法以法律和国家权力为规范对象，由此形成的一个悖论是规范的对象同时也是规范的保障者。［４］［ｐ．１８］这种观点是对 宪法的规范功能与制裁力的片面理解。王磊认为理论界对宪法没有制裁力是一种 误解，这种误解原因包括“第一，中国的传统法律文化重刑轻民，在人们的潜意 识里把制裁与刑事制裁等同起来。第二，在历史上，宪法和宪法制裁的出现最晚。
第三，法的制裁其实是种类繁多、各不相同的。第四，宪法规范在构成形式上与 其他规范有区别，但内容上却有制裁的规定。”［５］［ｐ．２８］宪法是国家 的现行有效法律，而且是国家根本大法，宪法责任是宪法规范的重要组成部分， 其是宪法制裁的基础与前提，而宪法制裁则是宪法责任的具体表现形式，两者具 有统一性。同时，宪法规范的制裁性是由宪法效力的最高性与直接性特点所决定 的。“宪法规范体现的制裁性与其他法律规范的制裁性，就其性质而言是完全一 致的，都发挥法的拘束力与影响力。两者的区别主要在于，宪法规范的制裁更侧 重于宏观领域的制裁，而具体法律规范的制裁更侧重于微观领域的制裁。制裁领 域与制裁方式的不同，不应影响宪法规范本身发挥的法律效力。宪法规范的制裁 性，说明宪法规范不仅有法律效力，而且具有具体的惩罚性。如果不承认宪法规 范具有具体的惩罚性，那么实际上等于否认了宪法规范的具体强制性，同时也就 否认了宪法作为法的属性。”［６］［ｐ．１３２］不能因为宪法文本中宪法责 任条款设置的过于原则而否定宪法本身的制裁性。另外，宪法责任与其他法律责 任类型相比，具有自身的特殊性，也不能因为其特殊性而否定其作为法律责任的 共性，而法律责任一般通过制裁与惩罚体现出来。宪法责任作为宪政制度的重要 组成部分，其核心作用是将宪法的行为在逻辑上与一定的法律后果通过应然性连 接起来。简单来说，“宪法责任是指因违反宪法而应承担的法定的不利后果。” ［１］［ｐ．１４８］具体言之，有人认为“宪法责任”是政府（广义上的，包括 立法机关、行政机关和司法机关等）及其主要组成人员（高级公务员或领导者）， 以违反宪法上的功利关系和道义关系为前提而产生的宪法上的补偿和惩罚的不 利后果。［７］但这种界定又有过于繁琐之嫌，笔者认为宪法责任是指因违反宪 法的规则、原则与精神而应承担的否定性法律后果。这种界定对宪法责任的外延 作了限定，不包括广义上宪法责任中所包含的积极的宪法责任，而仅包括消极的 宪法责任，也即否定性的法律后果，本文意义上的宪法责任等同于违宪责任，不 对二者进行区分。而宪法制裁则是指因违宪所应承担的宪法责任的具体表现形式。
“对违宪的处理和制裁是将宪法的法律性和最高法律效８５第４期汪全胜，等：
宪法文本中宪法责任条款的设置论析力转化为现实的关键。”［８］［ｐ．１３ ５］宪法责任与宪法制裁是两个即有区别又密切相关的概念。一方面，宪法责任 实施宪法制裁的基础与前提，没有宪法责任也就不存在宪法制裁，两者之间存在 密切联系，另一方面，宪法责任是宪法制裁的必要条件，而不是充要条件，宪法制裁主体一定是宪法责任的承担主体，但并非承担宪法责任就一定要受到宪法制 裁，宪法责任主体与宪法制裁主体并不是完全一致的，有时二者是可以分离的。
再退一步讲，有违宪行为也并不一定就要承担宪法责任，这个道理是相通的。宪 法责任是一种应然状态下的责任形态，是抽象意义上而言的；
而宪法制裁则是一 种实然状态下的责任形式，是具体意义上而言的。通过对宪法文本中责任条款、 制裁条款设置的考察，可以更清晰地表现出两者之间的关系，同时也是为宪法制 裁力的保障提供一个新的分析视角。另外需要说明的是本文中对宪法文本中责任 条款设置的考察范围包括但并不仅限于宪法文本，也包括相关宪法性法律中有关 宪法责任的条款。宪法责任问题涉及责任主体、责任形式、追究责任的主体与程 序等多方面，本文拟从以下几个方面考察宪法文本中责任条款的设置情况。
二、宪法文本中的责任主体条款 美国《宪法》第６条规定，“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律；
以 及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约，皆为全国之最高法律；
每个州的法官 都应受其约束，任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时，均不得有违这一 规定。”二战后的日本，其立法受美国法影响很大，诸多立法制度设计仿照美国 法进行，《宪法》第９９条规定，天皇或摄政以及国务大臣、国会议员、法官以 及其他公务员均负有尊重和拥护本宪法的义务。德国《基本法》也明确规定了全 体社会主体都有遵守基本法的义务。我国现行《宪法》序言指出，“本宪法是国 家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、 各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负 有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”《宪法》第５条规定：“一切国家机关 和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切 违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和 法律的特权。”这个规定也明确了宪法责任的主体，即一切国家机关和武装力量、 各政党和各社会团体、各企事业组织都是宪法责任的主体，当然，也都有违宪的 可能性。通过对其他国家的宪法文本的考察，也可以发现无论是成文法国家还是 不成文法国家，在其宪法或宪法性法律文本中都比较明确地规定宪法责任的主体 问题，即国家机关、国家主要领导人员、政党及其他社会团体、公民等都是宪法 责任的主体。我国在宪法文本中，关于宪法责任主体的规定也是比较明确的。
三、宪法文本中的责任依据条款 由于美国宪法文本中没有明确司法审查的规定，而且美国又是判例法国家， 因此理论界在论述美国违宪司法审查的时候，往往把焦点都投向１８０３年的“马伯利诉麦迪逊案”这一美国著名判例上，甚至把它作为美国确立违宪司法审查 制度的先河与典范，从而忽视了１７８９《美国司法法》的存在和作用。根据美 国《宪法》第３条第１项的规定“联邦司法权由联邦最高法院和联邦下级法院行 使，并且其实施细则由国会依照实际需要随时制定。”于是１７８９年的第一届 国会根据这一条的规定制定《美国司法法》（ＴｈｅＪｕｄｉｃｉａｒｙＡｃｔ ｏｆ１７８９），作为设立联邦最高法院和联邦下级法院的根据。１７８９年的 《美国司法法》是有关司法审查权的第一个法律文件。美国《司法法》第２５条 赋予了联邦最高法院对联邦法律、条约及各州法律是否违宪具有最终的审查和裁 量的权力。美国１７８９年的《司法法》在成文立法中为司法审查确立了依据， 提供了可能性，“并且为司法审查设立了完整的区别于当时任何国家的司法体系， 使司法审查能够行之有效，也使宪法在最大程度获得权威。”［９］［ｐ．１２ ３］其实，早在“马伯利诉麦迪逊案”之前，联邦法院在１７９２年“齐昂平与迪 克逊诉凯塞案”（Ｃｈａｍｐｉｎ＆Ｄｉｃｋａｓｏｎｖ．Ｃａｓｅｙ）案与海 本案（Ｈａｙｂｕｒｎ’ｓＣａｓｅ）中就已经依据《司法法》第２５条行使违 宪司法审查权了。美国宪法文本中并没有关于宪法责任条款的直接规定，仅宪法 文本中第６条与宪法责任相关。这是因为美国宪法文本中明确了三权分立制度， 推行的是违宪司法审查制度。通过违宪的司法审查，把宪法责任转化为相关的民 事、刑事与行政责任类型，通过具体的司法判决实现宪法制裁，保障宪法的实施 与权威。日本《宪法》第８１条规定，最高法院为有权决定一切法律、命令、规 则以及处分是否符合宪法的终审法院。日本在宪法文本中明确规定了享有违宪审 查权的主体是最高法院。日本《宪法》中规定违宪审查依据的条款是第９８条， 其规定本宪法为国家的最高法规，与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及 有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效。第２款，日本国缔结的条约及已 确立的国际法规，必须诚实遵守之。法国宪法文本中也较明确地规定了宪法责任 依据条款并在《宪法》第７章中专门规定了宪法委员会的相关设置。我国在宪法 责任依据条款设置方面存在不足之处。《宪法》第５条规定了“一切国家机关和 武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违 反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这应当视为宪法责任依据的原则性规定， 此外，宪法第１０１条、第１０４条、第１１０条的规定也不同程度地涉及宪法 责任问题。也正是由于这些规定过于概括，在实际操作中缺乏具体的操作规范与 程序，使宪法责任不易落到实处，也正是由此，在我国的宪法实践中，还几乎没 有发生过因违宪而受到宪法制裁的个案。
四、宪法文本中的责任形式条款法国现行《宪法》第４９条规定，“总理就内阁会议讨论通过的政府施政 纲领或者总政策，得对国民会议提出由政府承担责任的说明。国民议会根据所通 过的不信任案，得追究政府责任。总理就内阁会议通过的议案表决，得对国民议 会提出由政府承担责任的说明。如果根据前项条款所规定的条件在２４小时内没 有通过任何不信任案，该项提案即认为已经通过。总理具有要求参议院同意其总 政策说明的职能。”第５０条规定，当国民议会通过不信任案或当它不同意政府 的施政纲领或总政策说明时，总理必须向共和国总统提出政府辞职。这是法国现 行宪法文本中有关宪法责任形式条款的设置。法国《宪法》第５１条还特别规定， 议会常会或特别会议的闭会的自行延长，以便在必要时使第４９条款得到实施。
美国宪法文本中责任形式条款并没有规定，其宪法责任形式主要转化为具体的民 事、刑事、行政法律责任形式来实现。日本《宪法》第６９条规定，内阁在众议 院通过不信任案或信任案遭到否决时，如十日内不解散众议院必须总辞职。第７ ０条规定，内阁总理大臣缺位，或众议院议员总选举后第一次召集国会时，内阁 必须总辞职。一般认为宪法责任的形式大体“被罢免、被弹劾、引咎辞职、规范 性文件的被撤销、被宣布无效和被拒绝适用、社会组织（政党）的被取缔或被中 止资格等。”［１０］［ｐ．１３１－２０３］我国宪法文本中也较为明确地规 定了宪法责任的形式，一是罢免，如《宪法》第６３条规定全国人民代表大会有 权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；
（二）国务院总理、副 总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；
（三）中央军事 委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；
（四）最高人民法院院长；
（五） 最高人民检察院检察长。二是规范性文件的被撤销，如《宪法》第６７条规定全 国人大常委会可撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令， 省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方 性法规和决议。另外，我国宪法文本中还规定了虽不是宪法责任形式，但能够起 到一定监督与制裁功能的制度设计，包括负责并报告工作制度，如《宪法》第６ ９条规定，全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。
第９２条规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；
在全国人民代表大 会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。特别调查制度， 如《宪法》第７１条规定，全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员 会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会 的报告，做出相应的决议。质询制度，如《宪法》第７３条规定，全国人民代表 大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员 在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、 各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。但总体来说，“我国对违反宪法的责任规定不明确，而且其制裁性或惩罚性明显不够，这使得宪法监督缺乏应 有的强制性，从而在一定程度上影响了宪法监督的权威。从制裁的角度看，无论 是撤销违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制 裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因 而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。”［１１］［ｐ．１４１］林广 华在总结我国宪法监督存在的问题时也指出，“违宪的含义模糊不清，对违宪的 概念、违宪的主体、违宪审查的对象等基本问题缺乏法律规定。违宪审查主体模 糊不清，违宪审查机构至今未能实际建立起来。”［１２］［ｐ．１８１－－１ ８６］在实践中，１９９８年，武汉市人大常委会，在审议政府关于实施再就业 工程报告时给予了“情况不明晰、目标不具体、措施不得力”的评价，开了我国人 大否决政府工作报告的先河。但其结果也仅是“责令其修改后再报告”，并无具体 的责任与制裁措施。此后，２０００年，沈阳市人大否决了沈阳市中级人民法院 的工作报告；
２００６年，在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州 市政府有关负责人作的《〈关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议 案办理情况的汇报》报告经表决未获通过；
２００９年，河北承德市政府的预算 工作报告被同级人大连续两次否决。可以肯定的是，这些例证以后还会继续出现， 但问题是当权力机关否定了行政机关的报告之后，并无具体的责任承担形式，也 缺乏责任追究的主体与程序设计，最后导致这些问题不了了之。
五、宪法文本中的责任追究条款 法国宪法责任追究条款的设置比较明确，而且规定了专门的宪法监督机关 ―――宪法委员会。更主要的是，法国《宪法》第七章第５６至５９条专门规定 了宪法委员会的组成人数、任期、任命程序、具体裁决事项、程序以及所具备的 其他条件与程序。《宪法》第６１条第１款的规定，各项组织法律在颁布以前， 议会两院的内部规则在执行以前，均应提交宪法委员会审查，以裁决其是否符合 宪法。如果宪法委员会作出的裁决是合宪裁决，则法律、组织法、议会规则的公 布程序依法继续进行；
根据宪法委员会组织法的规定，如果宪法委员会作出的是 违宪判决，则被认为违宪的法律等规范性文件中的条款若是与整个文件不可分割 的，该法律文件不得公布，若是违宪条款与整个文件是可以分割的，除该条款外 其他部分仍然可以公布。［１３］［ｐ．２４９］“尽管宪法和法律对委员会任 命制成员的任命条件和任命程序缺乏事前规范和事后监督，但是从宪法委员会４ ０多年的实践看，委员会的成员基本上还是取得了类似于法院法官的独立地位。” ［９］［ｐ．２１２］单就宪法委员会成员独立性的制度保障上而言，其规定就 近乎完善，首先，９年制任期原则上不得延展，排除了作为政治回报而被重新任命的可能；
其次，贯彻法官职务不得任意撤换的原则；
再次，宪法委员会成员通 过履行法定职业操守义务确保其独立地位；
最后推行高薪养廉政策。而且有作为 宪法性法律的《宪法委员会组织法》将上述相关内容法定化甚至宪法化。通过对 法国宪法文本的考察可以发现，法国宪法文本中设置的宪法委员会制度由于其在 宪法责任主体、形式、内容、程序等方面设置的较为明确，故其能够较好地监督 宪法实施，对于违宪行为需要承担宪法责任的，能够及时给予宪法制裁，使其承 担宪法责任，有力地保障了宪法的有效实施，其立法文本中的程序与制度、技术 设计值得我们借鉴。德国《基本法》第９１条第１款规定，“联邦宪法法院应由 联邦法官和其他成员所组成。联邦宪法法院的一半成员应由联邦众议院选举，另 一半则由参议院选举。他们不能是联邦众议院、参议院、联邦内阁成员，或任何 相应的各州政府机构官员。”这就从根本上保障了宪法法院法官的独立性。意大 利《宪法》第１３５条规定，“宪法法院由１５名法官组成，三分之一由共和国 总统任命，三分之一由两院联席会议任命，三分之一从普通法院和行政法院司法 官中任命。”此外，还规定宪法法院的法官不能兼任议会职务、地区议会成员、 律师业务以及其他法律明确规定不得兼任公职的职务。这种立法设置一方面考虑 法官的独立性，同时兼顾政治体制上的制衡与监督。关于宪法适用审查的标准， 日本主要是从合理性标准、严格审查标准和严格的合理性以及合理的关联性标准 这３个角度来论证以及在违宪审查实践中来加以把握的。这３个标准在审查实践 中又衍生出各自的程序性和技术性规则。日本宪法文本中虽然只规定了最高法院 的违宪审查权，但是，日本最高法院在后来的判决中支持了所有法院都具有违宪 审查权的主张。这样就将宪法责任与宪法制裁置于司法系统之中，通过司法将宪 法制裁内化于判决所体现的司法性制裁之中。而对于违宪判决的效力问题，在日 本宪法学界通说认为，“对于违宪的判决应当以溯及对国民有利、不溯及到对国 民不利为原则。”［９］［ｐ．２１２］这种原则固然好，但在实践中把握起来， 却绝非易事。我国宪法文本中缺乏宪法责任追究主体与机制的相关规定，即使在 《立法法》、相关组织法等宪法性法律中也没有关于宪法责任追究主体与机制、 程序等的明确规定。我们先来看一个例证，２００６年３月，ＸＸ市人民代表大 会通过了《ＸＸ经济特区改革创新促进条例》（以下简称《条例》），ＸＸ市以 其特有的改革创新之举引起了广泛的关注。《条例》规定了改革创新主体的相关 免责事项，而依据《条例》第７条、第８条、第１０条、第１２条的规定，改革 创新的主体是：ＸＸ市的国家机关、公立非营利机构、人民团体；
市、区人民政 府；
市、区人民法院、人民检察院；
市政府各部门；
上述国家机关、公立非营利 机构、人民团体的主要负责人。这些改革创新的主体都是具有成为宪法责任主体 可能性的，《条例》第２１条规定，“改革创新属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区政府可以在职权范围内先行发布规范性文件作出规定。”当然 的违宪主体却可以根据该《条例》进行免责，这个规定明显地存在违宪之嫌，但 由于缺乏宪法责任的追究主体与机制方面的规定，这些问题很难得到妥善解决。
宪法责任追究条款的设置方面，由于“缺乏程序保障，操作性差，违宪审查无法 实际提出。监督方式单一，违宪制裁措施的制裁性不够强，使得宪法监督缺乏应 有的严肃性和强制性。”［１２］［ｐ．１８１－１８６］这种观点是有道理的。
一般认为［１４］宪法责任追究的条件与一般法律责任的构成要件大体相同，包 括一是违宪事实；
二是损害；
三是过错；
四是因果关系。我国宪法责任追究主体 虽然没有明确，但通过对宪法原则与精神的解读，可以大体推出宪法责任追究的 主体，同时我国宪法中设置的特别问题调查制度、质询制度都具有宪法监督与制 裁的功能，但关键问题是宪法责任追究主体与机制程序之间缺乏有效的逻辑链接。
这个有效的逻辑链接中包含制度设计，但更主要的是程序规则与操作技术。通过 对宪法文本中宪法责任主体、依据、形式、追究主体、追究程序等条款的设置考 察，结合世界其他国家的宪法文本中有关宪法设置条款的设置情况来看，基于历 史传统与各国实际，宪法文本中宪法责任条款的设置情况差异较大，但其目的都 是为了通过宪法责任、宪法制裁条款的设计来监督宪法实施，保障宪法实施。从 这个角度看，大体可以分两大类型，一种是通过立法系统的制裁与保障，一种是 通过司法系统的制裁与保障。无论是哪种制度设计，只要能够较好地监督宪法实 施，保障宪法，实现宪政都是值得借鉴的，当然，这种借鉴是需要与一国法律体 系相兼容、相衔接的。六、我国宪法文本中宪法责任条款设置完善的构想通过对 相关国家宪法文本中责任条款设置与宪法制裁实现的制度、程序与操作规则等方 面的考察，同时对我国宪法文本中有关宪法责任主体、形式、宪法责任追究主体 与程序、机制等方面进行分析，结合我国现行法律体系与基本国情，对我国宪法 文本中宪法责任条款设置的完善拟提出以下几个方面的构想。
（一）认真对待并充分实施宪法功能―――通过制裁维护宪法权威的基础 我国宪法文本中虽然关于宪法责任条款的设置还不甚完善，但在完善之前，我们 仍然要认真对待宪法，充分实施宪法文本中已有的制度，使之发挥充分的制度功 能，监督宪法，通过宪法制裁保障宪法的实施。也许我们只有语境化地理解立法 文本，才能发现其存在的合理性。理论界有不少学者批评我国宪法责任设置的过 于粗糙，仅在《宪法》第５条中作了原则性的规定―――一切违反宪法和法律的 行为，必须予以追究。殊不知，这一原则性规定能够通过已实属不易，顾昂然在 《立法札记》中指出，“五届全国人大三次会议审议的宪法草案中，对这个问题 原来没有规定，有些代表在审议时提出，这个问题非常重要，应当规定。根据代 表的意见，《宪法》在总纲中对此作了规定。”［１５］［ｐ．１１２］宪法文本中设计的如负责并报告工作制度、质询制度、特别调查制度、备案审查制度等 都具有优良的制度功能，但在实践中却几乎都被置空了，受不到应有的重视，也 发挥不了应有的功能。１９８２年的《全国人民代表大会组织法》第３７条就规 定，全国人大各专门委员会的工作任务之一就是“审议全国人民代表大会常务委 员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院行政法规、指示和规章，省、自 治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、 自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”在违宪审查方面， 《立法法》第９０条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民 检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方 性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大 会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门 委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事 业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法 律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由 常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意 见。［１６］在有法可依甚至有宪法性法律可依的情况下，实践中的这些制度设 置仍然没有被激活，由此我们也可以发现宪法的制裁力较弱，并不全是制度本身 的原因，不认真实施宪法也是重要原因，甚至是最重要的原因。此外，在党的十 五大报告中就指出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，“党领导 人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”加强社会主义法制，保证 宪法实施，关键要加强党的领导。刘广登也专门指出了中国共产党的宪法责任问 题，［１７］包括对国家与社会的全面领导、依宪执政、遵守并践行宪法、适时 提出修改宪法等方面。
（二）完善程序规则与操作技术―――通过制裁维护宪法权威的关键借鉴 世界各国宪法制裁的实践，给我们一个重要的启示是不管是通过立法系统的制裁 还是通过司法系统的制裁，能够较好地监督宪法实施，通过制裁维护宪法权威的 实践都离不开一套完善的程序规则与操作技术。在程序规则方面，往往一些被忽 视的程序规则会成为整个监督体系的关键，例如法国《宪法》第１６条规定，当 共和国体制、民族独立、领土完整或国际义务的执行受到严重和直接威胁，并当 宪法所规定的国家权力的正常行使受到阻碍时，共和国总统在同总理、议会两院 议长和宪法委员会主席正式磋商后，应根据形势采取必要的措施。总统以文告把 所采取的措施通告全国。这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证宪法规定 的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这问题上，应咨询宪法委员会的意见。
这个咨询程序现在已经演变为法国宪法监督的核心环节，在咨询时，宪法委员会依据宪法的原则和精神，是可以起到决定性后果的，而且这个结果是具有最高效 力的。在宪法责任追究主体与机制方面，学界对该问题比较热衷，有代表性的主 张中，一是由普通法院主要是最高人民法院或专门设立的宪法法院行使违宪审查 权；
二是在全国人大下面设立一个与人大常委会平行的宪法委员会专司违宪审查 职责；
三是把现行的全国人大法律委员会改为宪法和法律委员会，在保持其原有 职能不变的基础上增加违宪审查权；
四是在全国人大下面设立一个性质及职责与 各专门委员会相同，协助全国人大及其常委会监督宪法实施的宪法委员会。［６］ ［ｐ．４２４］这几种主张仅从操作规则设计角度看来，并无不妥，但如果从我 国现行法律体系框架出发，则显得可行性不足，操作性不强。因为即使再完美的 制度设计如果无法与现行法律体系相衔接至少相兼容都是意义不大的。我们认为 从实际出发，充分重视并利用好现有的法律资源，尤其是宪法资源是实现宪法制 裁性的重要途径。我国《宪法》明确规定，一切权利属于人民，人民代表大会制 度是我国的根本政治制度，从这个角度出发，首先应加强全国人大及其常委会的 制度建设，促使宪法责任具体化，具有可操作性。尤其是要加强全国人大法律委 员会与全国人大常委会法制工作委员会的制度建设，促使其协助全国人大及其常 委会履行宪法监督任务的职权更加明确化、具体化和程序化。这种形式在目前我 国最为可行也是最易为立法者所接受的。具体操作方面，可以由全国人大授权人 大常委会立法，制定关于宪法监督、宪法责任与宪法制裁方面的程序性规则与操 作技术规则，使宪法责任具体化，宪法制裁明确化。权利如果不能具体化，将形 同虚设，同样，如果责任不能具体化也将形同虚设，宪法责任亦是如此。
