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公共政策类相关论文例文 公共政策类相关论文例文篇1 试论公共政策的本质 一、导言 自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner) 于1951年 发表《政策 科学 ：范围与 方法 的新 发展 》以来，公共政策分析 作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当 代西方社会科学发展中的一次“科学革命”(德罗尔语)、当代西方政治学的“最重大 的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学最重要的发展”(罗迪语)。正如杜克大学 乔尔·弗莱什曼教授1988年在 中国 社会科学院作 报告时指出的：“ 目前 已经 发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的 教育 科目，仅仅是在短 短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新 发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1](p166) 然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行 为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的 桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共 政策的本质内涵达成真正共识。二、传统观点的述评 学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：
(1)“ 现代 行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即 具有立法权者制定的而由行政人员执行的 法律 和法规。”[2](p4)这个定义带有 明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先， 公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的 计划、指示、决议，甚至政府领袖 的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定 的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家” 时代 ，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛 应用 ，行政当局参与制 定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比(Paul Appleby)指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3](p27、170) (2)政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan) 认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4](p8)这个定义既 包含了公共政策的工具理性(策略)，又注意到了公共政策的价值理性(目标和价 值)，应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可 以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政 府发出的其他符号系统。
(3)托马斯·戴伊(Tomas R. Dye)认为：“凡是政府决定做或者不做某件 事的行为就是公共政策。”[5](p1)这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了 政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析 实践性的 学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然 做出一定的符号表示;所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则， 不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的 重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策;同 时，朱镕基指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不 实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。
但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵 循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因 此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
(4)罗伯特·艾思顿(Robert Eyestone)的定义则最为宽泛。他认为：“从 广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围 环境之间的关系。”[7](p18)这个观 点显然受到了生态行政学的 影响 。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生 存环境之间交相策动的函数，即P=f (G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E 指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但 这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体 现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府 环境究竟是什么难道仅仅是其周围环境吗对此，他并未做出令人信服的回答。
我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间 的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则 是可渗透的。同时，环境既有一般(社会)环境，又有具体( 工作)环境。“一般环 境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般 环境中的力量不断地‘突破’到一个具体 组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织(或被它影响)的因素与现象。很清楚，环境是个连续统 一体，其中相关性只是个程度问题。’” [8](p156)甚至，迈意尔·R·路易斯把组织 本身就看作是“产生 文化的环境”。[9](p274)可见，作为一种开放系统的社会组 织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境 互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
(5)后行为主义政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)从其政治系统分析 理论 出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10](p4-5)换言 之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一 部分人占有它们。”[11](p123)这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇 受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：
首先，究竟什么是价值根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包 括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研 究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。
作为一种 哲学 话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于 主体的意义和效用;而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的 一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴 维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。
其次，公共政策仅止于分配吗公共政策的确具有价值分配功能，但人 们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗与分配同系列的生产、交换 和消费，是否也是公共政策的功能所在我们认为，公共政策除了分配社会价值的 功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1)政府通过执行直 接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务(尽管各国的国有化程 度不同)。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2)通 过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。
如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外 社会价值的交换和互惠;3)通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如 果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失 去了存在的意义。
再次，全社会的价值都能够分配吗在戴维·伊斯顿的视野中，价值就 是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值;财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所 不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称 为 自然 价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值， 但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。
事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融 合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社 会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完 备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。
然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使 得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值 都能通过公共政策加以分配。
最后，价值的分配对象一定是或选吗在戴维·伊斯顿看来，公共政策 的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗 含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。
现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又 有非受益者，这是比较常见的情形;二是只有受益者，没有非受益者，比如政府 加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值;三是只有非受益者，没有受益者， 比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力 衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分 配的或选性。
综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知 上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲， 公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领 域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)的话说， 公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状 态。”[12](p14)所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突 破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术 对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取 得突破。
三、公共政策的本质内涵公共政策与私人政策(包括公司政策等)的根本区别就在于其公共性。
卢梭曾经指出：“ 法律 乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体 现公意的行为。在当今世界上，人类开发 自然 和改造 社会 的能力空前提高， 但各种各样的公共 问题 又随之而来，如 环境恶化、人口爆炸、气候变暖、 网 络 诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在 中国 ，经过20多年改 革开放，市场 经济 的宏观建制有了相当 发展 ，人民生活也得到了持续改善。
但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、 地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势 不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私 人 组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于 可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府 努力协作，共同解决公共问题。
综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为 政治 系统的一种 输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题” 构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖 掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案 去解决一个错误的问题对其机构产生的不良 影响 比用较不完整的方案去解决 一个正确的问题大的多。”[13](p133)所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的 偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14](p78)简言之，问题即应 然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题(或 者说社会问题)。
所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题， 其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即 能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需 任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。
相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务 的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性， 充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全 权处理私人事务的自由权利;而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉， 以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私 人事务 之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每 个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问 题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题， 它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中 探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社 会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系 指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的 成员对此又极为关切。”[16](p26) 社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法 权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府 把公共问题纳入政策议程;也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行 动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1)公民社会的发达，使得公 众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求;2)开明、民主的政府，愿意倾听民众的 呼声;3)即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡， 进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。
在后一情形中，原因则可能是：1)公民社会的软弱，使得公民缺乏向 政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气;2)专制独裁政府可能毫不顾 及社会的需求，视民众为草芥;3)即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求， 也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17](p56)一旦公共问题的解决不能给其带 来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳 入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。
前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问 题，其发生源都有两个：一是主观希求;一是客观情势。相应地，公共政策可以 通过两种途径寻求公共问题的解决：
(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不 满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社 会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众， 企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重;或者问题终究会得到解决!这是 一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉 公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班 人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界 政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气 的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车 臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京 敞开了。
诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩， 往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样 避免那些使自己亡国的恶行(vizii)”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使 自己亡国的恶行。”[18](p74)因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到 一定的作用。
但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革 命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原 则。”[19](p551)同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态 扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图 通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积 越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差 距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解 决之道——减少客观差距。
(2)减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接 受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益;分配社会利益;交换社会利 益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他 所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能 突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20](p5)所谓利益，就是指人们 认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公 共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的 交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再 赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观 差距，实现公共问题的根本解决。
综合上述 分析 ，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差 距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：
政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做 出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系， 减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
【 参考 文献 】 [1]单天信.当代美国 社会 科学 [C].北京：社会科学文献出版社， 1993. [2][10]伍启元.公共政策[M].香港：商务印书馆，1989. [3]Appleby, Paul, Policy and Administration, University：University of Alabama Press,1949. [4]林水波、张世贤.公共政策[M].台北：五南图书出版公司，1982. [5]Tomas R. Dye. Understanding Public Policy, New Jersey,1975,Second ed. [6]朱镕基在2001年3月15日新闻记者招待会上的 讲话，see http://www.people.com.cn [7]Robert Eyestone. The Threads of Public Policy: A study in Policy Leadership, Indianapo-lis,1971. [8][美]弗里蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克. 组织与 管理—— 系统 方法 与权变方法[M].李柱流等译.北京：
中国 社会科学出版社,1985. [9]竹立家等.国外组织 理论 精选[C].北京：中共中央党校出版社， 1997. 公共政策类相关论文例文篇2 试谈我国公共政策权威性 提要：公共政策权威性的高低在很大程度上决定着政策的效果。在我 国经济社会发展和社会转型过程中，大量的公共政策被制定出来并加以执行，它 们对社会发展发挥重要的作用，但另一方面也有不少政策的效果并不理想，究其 原因政策的权威性不足是导致这一偏差的根本原因。本文对影响公共政策权威性 的因素和权威性不足问题进行分析，并从影响公共政策的主体、客体、环境和工 具、手段等方面提出提高政策权威性的对策。
关键词：公共政策;权威;政策主体权威性是指具有使人发自内心信服的力量和体现威望的性状，让人无 条件相信，不产生怀疑。公共政策权威性是指公共权力机关制定的有关政策、行 为规则具有很强的公众影响力和威望，让人们对其产生高度认同感、自愿的服从 和支持的一种性质和状态。一个国家的经济发展、环境保护、社会保障、公共基 础设施及公共教育等诸多社会问题，都需要由公共政策来调整和解决，政策的权 威性状况极大的影响着这些问题解决的程度和效果。因此，必须重视和提高公共 政策的权威性。
一、影响公共政策权威性的因素 (一)公共政策主体。公共政策主体是指在特定的环境中直接或间接的 参与公共政策的制定、实施、评估的个人、团体或组织，他们不同程度地介入到 公共政策过程之中，影响着政策的权威性。
1、公共组织的角色、地位和形象。组织机构的角色定位、职权大小、 组织结构和责权分工、组织文化和工作效率等组织的性状和表现，在不同层面、 不同程度上从政策制定、执行、评估、监控和调整等方面影响着政策的质量和效 果，最终影响着政策的权威。
2、公共组织中工作人员的个人自身素质和能力。公共政策是由人制 定、贯彻实施和评估的，工作人员自身的素质和政策水平，影响着政策方案的质 量、政策执行效率和效果、政策监控的有效性、政策评估的客观性和公正性，进 而影响政策的权威性。公共政策工作人员自身的素质包括工作人员个人的知识水 平、业务能力及职业道德等综合素质。
(二)公共政策客体 1、政策目标的定位。公共政策目标的定位是建立在对公共问题的情 势分析的基础之上，涉及的范围广泛、表现形式多样且内容丰富、相互关系复杂。
因此，在完成公共政策问题的分析之后，公共政策目标定位就成为另一个影响政 策权威的、值得重视的问题了。政策目标是否能最大限度地体现公共利益、能否 代表最广大人民群众的要求、是否客观适当等都影响着政策的权威性。
2、政策方案规划的质量。政策内容的公平、公正、公开性程度，决 定了政策的完整性和公平性及公众对政策的了解度与支持度，从而直接地影响政 策的权威性。政策工具、政策方法和手段的科学性和正当性，一定程度上决定了政策的效率和效果，间接影响着政策的权威性。
(三)公共政策环境 1、公共政策的一般环境。公共政策的产生、存在和发展都与环境因 素存在密切的联系，受到环境的影响。公共政策是政策环境的产物，环境决定和 制约政策，起主导作用;政策则改善和塑造环境，具有反作用，二者存在辩证统 一的关系。公共政策的一般环境包括经济资源环境、政治法治环境、社会文化环 境和国际环境等。世界经济格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结 构、经济发展速度和水平、经济总量等要素构成的经济环境状况影响着公共政策 的物质基础;一个国家或地区的政治制度、政治局势、大政方针、政府行为等构 成的政治状态和法律体系、法律机构、执法状况与社会治安等构成的法治状态在 一定程度上决定着公共政策权威性的制度基础;一国或一个地区的社会规范、教 育、科技、道德等构成的社会文化环境是影响公共政策权威性的思想基础。
2、社会舆论环境。任何一项公共政策在其政策周期内都会受到社会 的极大关注和议论，也就是说政策过程全程都处在一定的社会舆论环境之中。社 会舆论的主流观点、倾向在很大程度上影响着政策的权威性，如果舆论有利于政 策，则会提高政策的权威性，反之则会降低政策的权威性。在今天这个媒体越来 越发达的网络时代，社会舆论对公共政策及相关部门和人员的影响也越来越大， 需要更加重视。
(四)公共政策资源和工具。公共政策资源包括物质资源、人力资源、 资本等有形要素和信息、规则、权威资源等无形要素。公共政策资源是否充足决 定着政策方案的质量、政策的执行效率、政策监控和评估的效果，从而影响其权 威性。一方面公共政策资源量的充足性与否，直接影响着政策运行过程;另一方 面公共政策资源结构、资源配置方式，同样影响着政策的权威性。公共政策工具 是人们要解决社会问题或实现某一政策目标都必须采用的具体手段和方式。在政 策过程中，选用何种政策工具和方法对公共组织能否达成既定政策目标具有决定 性影响。在政策周期中，始终存在着各种方法和手段的选择问题，如行政手段、 经济手段、法律手段、思想教育手段等，关键是选择一种最恰当、最合理的手段 和方法，提高政策的有效性和权威性。
二、我国公共政策权威性不足原因分析 为推动我国经济社会快速发展和社会转型，党和国家出台了众多的、涉及各个领域的、各种类型的政策，各级地方政府根据国家的基本政策并结合本 地的区情也制定了诸多地方政策，其他一些社会公共组织也在各自的职能领域形 成了纷繁复杂的社会政策，整个社会形成了一个由各种政策相互交织的政策网络。
这些政策对推动社会发展发挥了积极的作用，但是我们也要看到，在这些政策中 政策质量不够高、政策效果不佳、政策目标未能实现等问题也是极其普遍存在的 现象。导致这一结果的根源是政策的权威性不足，而具体原因是多方面的，主要 在于以下方面：
(一)政策主体存在缺陷 1、政策组织机构设置不科学，公信力不足。政策活动都是由一定的 公共组织推动的，政策制定、政策执行、政策监控和评估等政策行为都由一定的 组织机构承担。由于组织机构本身作为一个利益群体，也会从本部门利益出发， 在政策制定、执行、评估过程中，难免会在一定程度上影响其公平性，从而影响 政策的权威性。长期以来，组织机构臃肿、责权不清、部门本位主义、工作效率 低下等官僚体制的弊端是我国大部分公共组织的通病，虽然进行了数次机构改革， 可是效果并不明显。公共组织的这些弊端一方面直接导致由他们运作的公共政策 质量和效果欠佳，进而降低了公共政策的权威性;另一方面这些弊端同时损害和 降低了公共组织的形象和影响力，引起公众对他们的不信任，使得其公信力不强， 间接影响着由他们操作的公共政策的权威性。
2、公共组织的工作人员整体素质不够高，政策能力不强。在我国， 大部分公共组织对工作人员的招聘选拔制度都不够科学，员工培训又比较欠缺或 者缺乏针对性和实效性，加之高等教育还未适应社会需要及社会大环境中一些不 良思潮和风气的影响，公共组织的工作人员大量存在与工作要求和岗位职责不相 符合的诸多问题，比如思想觉悟不够高、工作态度不够端正、工作作风不良、业 务能力不强、工作效率低下等。一方面工作人员个人综合素质不够高、胜任力不 够，难以迅速处理好社会中出现的各种问题，让百姓满意，这自然会削弱由他们 操办的公共政策的权威性;另一方面工作人员职业道德意识较弱，在政策执行过 程中，由于利益的驱使，常常出现追求个人利益，损害国家利益、其他部门利益 和集体利益的现象，必然会削弱公共政策的权威性。
(二)政策的目标和内容存在偏差，正当合理性不够 1、部分政策的目标欠缺适度合理性。公共政策往往涉及多个目标， 这些目标交织在一起，相互影响且可能相互冲突，给政策目标的确定带来困难。由于主客观原因，一些政策部门和人员在确定政策目标时，经常出现目标设置不 当、不科学、不合理的问题，比如目标错位、目标过多过高、多个目标相互矛盾 等，从而偏离政策的正确方向，导致政策质量不高，最终影响政策的权威性。
2、一些政策内容的正当性不强。公共政策的本质是政府对社会公共 利益的权威性分配、调节与增进，如果政策未能协调处理好各种利益关系，就可 能产生和加剧社会矛盾，必然影响政策的权威性。在我国，不少政策的内容存在 公平、公正、公开性不足的问题。另外，由于政策对象的复杂性和广泛性，政策 很难覆盖社会各阶层，故而容易造成各阶层利益冲突，因此在政策制定、执行、 评估过程中，大量存在政策对象的片面性问题。在这种情况下，政策内容的正当 性问题必然受到广泛关注，处理不当就会引起公众的质疑，影响政策的权威性。
近些年来，为解决广受社会关注的医疗、教育、住房、收入分配、社会保障、环 境保护等民生问题，中央和地方政府推出了一系列的政策，可是这些政策大多都 不够成熟，存在诸多弊端，没有有效解决问题、实现政策预期的目标，让公众产 生失望和怀疑情绪，降低了政府政策的权威性。
(三)公共政策环境复杂多变。由于我国还处于社会主义初级阶段，在 国内面临着经济发展、社会转型、体制改革、制度建设、文化传承、环境保护等 诸多任务，国际上也面临着极大的经济竞争、政治争斗、贸易冲突等环境压力。
在这一转型发展过程中，没有历史经验可循，不可避免的会出现这样那样的问题， 诸如市场经济发展过程中产生的地区差距、居民收入差距、行政垄断和不正当竞 争等问题;民主政治发展过程中出现的贪污腐败、权力寻租、部门主义、行政低 效等问题，导致体制改革进展缓慢;法律制度不够完善、执法不严、法律监督和 违法责任追究不力，损害了法律的威严;经济发展过程中存在的高消耗、高投入、 高污染问题，带来的资源利用效率低下、生态环境遭到严重破坏;科技创新激励 和保护制度建设不力，整个社会创新不足、山寨泛滥、低水平重复建设和价格战 随处可见;民族信仰缺失、国民整体素质不高、价值观失范、社会道德滑坡，等 等。加上错综复杂的国际关系以及国际上一些别有用心的敌对国家的寻衅滋事。
在这种内外复杂多变的环境的夹攻之下，公共政策的权威性必然受到其影响。另 外，我国网络舆论环境由于缺乏必要的法律规范和有效的引导，不但难以发挥其 在政策宣传、教育方面的作用，甚至一些不正常的、虚假的、错误的信息的传播 和讨论还降低了政策的权威性。
(四)公共政策资源和工具不充分 1、政策资源不足。如前所述，政策资源是否充足和配置是否合理是决定政策有效性的重要条件。巧妇难为无米之炊，受制于经济发展水平和资源配 置体制，不少政策都存在着资金不足、专业技术人员欠缺、信息不充分、资源投 入失衡等问题，从而使得政策方案质量不高、政策执行效率低下、政策监控和评 估障碍重重等问题，严重影响了政策效果的发挥，最终危及政策的权威性。如何 提高资源的利用效率，以最小的资源投入获取最大的效益回报，提升政策权威性， 这是值得思考的问题。
2、公共政策工具和方法不当。一项政策要产生良好的效果，需要根 据具体情况和需要，将政治、经济和市场等多种方法结合使用。我国一些政策机 构和人员，由于自身素质不高和组织机构的混乱性、狭隘性，他们掌握的政策方 法和工具不足，在政策过程中使用的政策工具缺乏灵活性和针对性，常常比较死 板教条和单调。比如，政策执行机构习惯使用传统陈旧的行政手段、经济手段、 法律手段、思想教育手段等，而对新的市场化工具、社会化手段和方法运用较少， 导致政策效率降低，难以获得政策对象和公众的认可和支持，最终波及政策的权 威性。综上，导致我国公共政策权威性不高的原因是多种多样的，其中政策规划 质量不高、政策执行偏差、政策多变是影响我国政策权威性最主要、最普遍的因 素。
三、提高公共政策权威性的对策建议 解决我国公共政策权威性不足问题是一个复杂、系统的过程，可以考 虑从以下几个方面入手：
(一)改善和提升公共政策主体的权威性 1、加大政府职能改革，尽快建成服务型政府。加快政府机构机制体 制改革，实现组织职能重心、职能体系结构、职能方式、职能关系转变。一方面 合理设置和精简机构、科学划分和配置职权、明确权责关系，解决机构臃肿、责 权不清的组织混乱和低效现象;另一方面改革和简化组织机构办事程序，提高组 织办事效率。通过科学设置和划分公共组织职能和结构，实现从管制向服务转变， 从而增强政策组织的权威性。
2、改革公务人员招聘和培训工作，提高工作人员素质和能力。首先， 要改革公务人员招聘选拔制度，做到人才测评的全面性和准确性，提高公务人员 选拔的效率和质量，从入口防范素质不高、职业道德水平低下等不符合公共组织 要求的人员进入公共组织。其次，一方面对工作人员进行阶段性培训，使其具备能适应不断变化的社会环境的相匹配的文化知识和业务技能，能从容的处理变化 中的各种公共事务;另一方面在职业实践活动中，不断进行自我教育、自我改造、 自我批评、自我完善，不断提高自身的职业道德意识，从思想上提升自己的素质。
最后，建立正常的公务人员退出机制，对于严重违反职业要求和组织规范的、通 过培训素质能力依然达不到岗位要求的人员，通过清退、换岗、自动或劝说退岗 等方式让其离岗，从出口处纯洁公务人员队伍和提高队伍的整体素质。
(二)增强公共政策客体的权威性 1、准确界定政策问题，科学设置政策目标，增加政策目标的明确性， 使得政策目标具体化。一方面政策目标制定者，通过听证会、德尔菲法、公共邮 箱信息搜集等广泛采纳各方意见建议，并且和各领导、专家学者反复讨论论证， 明确政策目标及政策指定的意义，准确界定政策问题;另一方面在政策传达期间， 通过领导会议或内部传达等方式，强调传达时务必保证信息的真实性，切忌歪曲 理解导致信息的失真，并且通过文件附件形式使得政策具体化，避免政策目标的 执行偏差，从而提高政策的权威性。
2、提高政策方案规划质量，强化政策内容的正当性。一项政策方案， 直接影响着政治经济文化的发展。要提高政策方案的质量，要求政策方案制定时 遵循基于国情原则、社会公正及利益补偿原则和民主参与原则，从本国国情实际 情况出发，维持社会公正，听取社会各界不同意见和建议，突出公共利益并保障 其实现。提高政策方案规划质量，凸显政策内容的正当性。
(三)优化公共政策环境，提高环境适应能力 1、提高政策环境的分析、把握和适应能力。我国处于社会转型阶段， 各方面环境关系复杂。政策制定时，应从宏观角度分析市场经济、民主政治、体 制改革、法律制度方面存在的问题。正确认识国际环境，合理把握力度，全方位 协调处理各方面的关系，不断提高国家的适应能力。
2、创建良好的社会环境。切实贯彻十八届五中全会提出的“创新、协 调、绿色、开放、共享”五大发展理念精神，实现经济结构战略性调整，提升发 展整体效能、推进事业全面进步，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发 展，实现人与自然和谐，拓展经济发展空间、提升开放型经济发展水平，坚持发 展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。坚持创新发展，推动新技术、 新产业、新业态蓬勃发展。坚持协调发展，牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，促进经济社会协调发展。坚持开放发展，奉行互利共赢的开放战略，积极 参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权， 构建广泛的利益共同体。坚持共享发展，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发 展成果由人民共享，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。
在五大发展理念的指导下，建成一个经济、政治、文化、社会和生态五位一体共 同发展的优良的社会整体环境。
3、加强对社会舆论环境的规范和引导。一方面整治、规范网络舆论 环境，使得舆论环境从无序变得有序;另一方面完善舆论环境方面的法律制度， 使得有法可依，保证舆论环境的稳定性，从而让公众有渠道发言，并且发言受到 法律保护。
(四)优化公共政策资源配置，创新政策工具和方法 1、提高政策资源的利用效率。资源的有限性要求政策执行机构提高 资源的利用效率，一方面精打细算，做好规划和财务预算，提高量的利用率;另 一方面优化资源配置结构，提高资源的利用效率，以最小的资源投入获取最大的 效益回报，并公开各项开支，增加公众的信任感，从而提高权威性。
2、创新和优化政策工具，丰富政策手段，提高政策方法的有效性。
利用定量和定性分析对政策评估后，在执行政策时多方面采用政治、经济、市场 等多种方法，灵活处理市场不断变化的各种突发事件，提高政策执行效率，从而 间接地增加其权威性。政策实施过程中，根据具体情况，除了传统的将行政手段、 经济手段、法律手段、思想教育手段等有机结合，还可以创新使用市场化工具和 社会化手段，提高执行的效率，促进政策目标的实现。
四、结语 影响公共政策权威性因素的四个方面和存在的主要问题，它们之间并 非独立存在，公共政策主体、客体、环境和手段之间相辅相成，相互影响，相互 融合。政策主体与政策客体相互依存，一方的存在以另一方的存在为前提;政策 主体全方位的认识、把握环境，并适应其实际状况;政策执行手段、方法为政策 主体所用，而政策主体优化政策手段、方法。因此，在提升公共政策权威性的过 程中，应全方位把握政策主体、客体、环境、资源和工具方面的联系，针对性地 采取措施，有效地提高公共政策权威性;切忌一叶障目，只见树木不见森林，导 致政策偏颇和促狭。
