【城乡文化发展一体化研究】 什么是城乡发展一体化

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城乡文化发展一体化研究

(二)城乡文化资源配置失衡，农村文化设施相当落后 在传统体制下，我国实行的是城市优先发展战略，城市的公共文化资源配 置完全由国家财政提供，农村则由农民自行解决，国家只给予适当补助。近年， 随着新农村建设的不断推进，我国农村文化资源建设取得了很大进展，但是城乡 在文化设施建设方面的差距仍然很大。几乎所有一流的文化设施都集中在城市特 别是大城市，能够满足不同年龄、职业、阶层的群众文化需要。而农村尤其是中 西部地区农村文化设施建设相当滞后，公共文化资源极为短缺，有的地方文化设 施几乎还是空白;有的地方文化设施破旧不堪;有的地方虽有相当好的文化设施， 但由于缺少设备维修费、活动经费和内容建设费，这些文化设施也是形同虚设。

农村文化活动仍然无法有效开展，无法满足农民文化生活需要。

(三)城乡文化服务失衡，农村公共文化产品供给严重不足 城市公共文化服务体系日益健全，文化产品日益丰富。在农村，日渐富裕 的农民渴望丰富多彩的精神生活，而满足这种需求必须以足够的、有效的精神文 化产品的生产和供应以及良好的文化服务为前提。然而，现实却是城乡文化服务 失衡，农村公共文化边缘化，文化机构虚设化，农村公共文化服务体系不健全， 农村公共文化供给严重不足且供需不吻合现象突出。在知识需求方面，农村图书 资料严重不足，农民需求难以满足。在娱乐需求方面，农民对电影、电视、综艺 演出、民俗文化活动等需求强烈，但这方面的文化产品有效供应严重不足。为了 弥补这些不足，近年，我国广泛开展了城市文化反哺农村的活动，如“三下乡”活动等，但存在着供需不吻合、供非所需等问题，仍然不能满足农民的文化需求。

(四)城乡文化消费失衡，文化消费差距不断拉大，农村文化消费水平偏低 改革开放以来，我国城乡居民的物质文化生活水平有了很大提高，但城乡 之间的差距进一步拉大，反映在文化生活上存在着明显的失衡和不公。城里人文 化生活比较丰富，农民的文化生活相当贫乏，文化消费结构单一，看电视基本成 为广大农民的唯一消遣。在一些贫穷的农村，“早上听鸡叫，白天听鸟叫，晚上 听狗叫”仍然是那里农村文化生活的真实写照。另外，我国有近2．6亿的进城农 民工，他们身处城市之中，但被隔绝在城市生活之外，生活处于“孤岛”状态。农 民工劳动强度大，但收入微薄，既没有时间又没有条件去享受城市文明，他们与 城市居民缺少交往，形成封闭的群体，过着单调的生活。调查显示，六成以上农 民工从不看电影或参加文体活动，大多靠打扑克、看街景打发时间。当城市居民 在信息高速公路上享受多彩的文化生活的时候，看电视、看电影却成了农民工深 切的渴望。一边是城市文化的热闹非凡，另一边是城市里农民工文化生活的严重 匮乏，两者反差极大。

(五)城乡文化人才分布失衡，大量文化人才集中在城市，农村优秀文化人 才奇缺 文化事业发展的好坏与文化工作队伍状况密切相关。在我国，大量优秀文 化人才都集中在城市尤其是大城市，城市一般都配备有文化专业人员，这些人员 具有良好的职业素质和专业知识，对文化事业的发展起到了巨大的推动作用。而 在农村，优秀文化人才相当缺乏，阻碍了农村文化工作的开展。虽然近年国家对 农村文化建设的重视程度不断加大，但是农村文化建设“说起来重要、干起来次 要、忙起来不要”的现象依然存在，一些乡镇文化站的人员编制被挪作他用，农 村文化活动无人组织，文化专干干而不专，不懂文化的干部却被分派到乡镇文化 站。更为严重的是，农村普遍没有专门负责文化工作的管理人员，有的干部身兼 数职，而其文化职能往往排在最后。

二、我国城乡文化发展失衡的原因 (一)城乡文化二元体制是我国城乡文化发展严重失衡的总根源 新中国成立以来，我国形成了城乡分割的二元体制。这种体制剥夺了包括 文化权利在内的广大农民的最基本的公民权利。城乡二元体制反映在文化资源的分配上，主要是两种不同的资源配置制度。政府投资倾向于城市是政府的惯常行 为，因为中国历来的治律显示的均是“重城市、轻农村”。城乡二元体制导致几乎 所有一流的文化设施、文化人才、文化资源和文化活动均集中在城市之中，城市 文化日益发展，而农村文化不断被边缘化，不断衰落，从而形成了发展相对分割、 互动机制缺乏、体系严重失衡的城乡二元文化结构。城市公共文化设施的投入几 乎完全由国家财政承担，而农村文化设施的投入几乎都由农民自己来承担，国家 的投入则相当有限，由于经济上的限制和文化素质的制约，农村公共文化设施相 当薄弱，农村文化资源相当匮乏，农民文化生活相当单调。

(二)城乡经济发展差距拉大，农村经济大大落后于城市，是我国城乡文化 发展严重失衡的物质根源 经济在文化发展中起决定性作用，文化的发展需要一定的物质载体做支撑。

改革开放以来我国城市经济快速发展，而农村经济发展相对滞后，城乡差距进一 步拉大。从城乡收入差距看，1978年城乡之间名义收入比率为2．56，2005年城 乡名义收入比率达到3．22，若把城乡在公共服务方面的差距考虑在内，城乡收 入差距大概在五六倍，居世界首位。城乡收入差距大在城乡文化消费上表现得相 当充分。例如:2006年，河南居民家庭文化消费总量为129．9亿元，其中城镇居 民为90．1亿元，农村居民为39．8亿元，城镇和农村居民人均文化消费支出分别 为423．9元和50．5元，占全部消费支出的比重分别为6．3%和2．3%。农村经 济落后、农民收入低下，加之农村文化基本要靠农民自己来办，而农民又无能力 去办，因而农村文化自然就不可能有大的发展，城乡文化差距自然拉大。

(三)重视城市文化建设、轻视农村文化建设，重视 发展农村经济、轻视发展农村文化，是我国城乡文化严重失衡的思想根源 长期以来，一些地方政府对农村文化建设缺乏必要的认识，存在着重视城市文化 建设、轻视农村文化建设的观念，缺乏城乡文化统筹协调、一体化发展的思想。

有人认为，城里人有时间、有能力去从事文化活动，文化活动是城里人的事，文 化建设重点在城市;农民本身文化水平不高，而且忙于农活或打工挣钱，根本没 有时间、精力和金钱去从事文化活动。一些地方政府重视农村经济建设，轻视农 村文化建设，没有把农村文化建设放到与经济建设同等重要的地位、纳入干部考 核体系、列入重要议事日程。在一些官员眼中，GDP就是一切，文化建设是“软” 的，短期难以产生实际效益，同时文化设施建设、文化活动开展又都需要财政投 入，而且文化建设并非考核官员的指标。相反，他们认为经济建设才是硬任务， 是中心工作，发展农村经济是看得见、摸得着的，具有立竿见影的效果，容易出政绩。因此就出现了重经济轻文化的现象。

(四)城市偏向型的文化供给制度和城乡分割的财政分配制度直接造成城 乡文化投入失衡 公共文化服务需要大量的资金投入作为保障。长期以来，我国采取的是城 市偏向型的供给制度，公共财政对于农村的投入比例一直较低，国家财政对文化 事业的投入总量偏少，用于农村公共文化服务的财政支出比例则更低。2006年， 全国文体事业费地方专款中，直接用于农村的专款所占的比例仅占24．88%。近 年，此种情况虽有好转，但仍不能弥补多年来农村公共文化投入缺乏所累积的欠 账。这种城市优先的发展战略，使农村公共文化的投入远低于城市，从而造成了 城乡公共文化发展的不均衡。此外，除去上级政府的资金投入外，城市政府公共 财政和乡镇集体财力也是城乡公共文化供给的主体，而在目前的财政体制下，城 市政府财力相对充足，乡镇政府的财力则非常有限，致使农村公共服务的供给处 于低水平状态。在政府公共财政投入长期偏向城市，农村基层政府财力又明显不 足的情况下，城乡公共文化资源实现了差别化配置，成长为非均衡发展模式，并 逐渐固化为现实的利益分割体系。

(五)“输入偏好型”的农村文化扶贫造成农村文化供血不足 “输入偏好型”的农村公共文化扶持制度造成农村公共文化生产不足，进而 导致城乡公共文化非均衡发展。所谓“输入偏好型”的农村公共文化扶持制度，是 指对于农村公共文化的支持走的是一条只“送”不“种”的路子，注重的是“输送”而 不是“培育”。“输送”对于基础设施、图书资料等一些硬件设施的建设来讲，是一 条很好的途径，但是对于人才、文化意识、文化观念等软件的培育来讲，则收效 甚微。长期“输入”的结果是农村公共文化供血不足，真正扎根在农村、服务农民 的文化人才不足，一旦外部力量从农村撤出，这种“根系”不够发达的文化就很容 易“凋谢”。

(六)文化管理体制不健全、机制不灵活阻碍了农村文化发展 县市文化主管部门和乡镇文化站是开展公共文化服务的重要载体。为了摆 脱财政压力，20世纪80年代县级政府对文化站实行“三权下放”，文化站的人权、 财权和物权由乡镇政府直接管理，县文化局同乡镇文化站只有业务指导关系。这 种条块关系模式，客观上导致了两种后果:乡镇政府为了开展具有“硬指标”的中 心工作，往往把乡镇文化站的工作人员抽调到其他业务上来，导致乡镇文化站虚置;县文化主管部门对乡镇文化站失去监管和约束，甚至失去联系，无法对公共 文化服务进行具体业务指导。这种分割的条块关系无法强化对公共文化服务的管 理和监督，也不利于开展具有较强专业性的公共文化服务。

三、推动我国城乡文化发展一体化的措施 (一)改革城乡二元体制，推进城乡文化由二元结构 向一体化发展由于城乡二元体制是造成城乡文化差距扩大的总根源，因此， 必须从制度创新入手，改革城乡二元体制，将城乡文化作为一个有机的统一整体， 进行一体化建设，实现城乡文化由二元到一体的转化。第一，以解放思想为先导， 推进城乡文化发展规划一体化。必须解放思想，转变观念，打破“城乡分割”的思 维模式，彻底改变重视城市文化建设、轻视农村文化建设，重视农村经济建设、 轻视农村文化建设的观念，牢固树立文化也是生产力和城乡文化发展“一盘棋” 的思想，统筹规划城乡文化发展，积极推进城乡文化发展规划一体化。要坚持城 乡并重、经济发展与文化发展并重、城乡互动、共建共荣的原则，将城乡文化发 展纳入统一部署、统一规划、统一投入的轨道，早日形成城乡文化发展一体化新 格局。第二，以资金投入为保障，推进城乡文化设施建设一体化。要根据城乡文 化资源分布现状和城乡文化一体化的整体规划，调整公共财政投入结构，加大对 农村文化建设的投入，实现城乡文化基础设施建设一体化，缩小城乡文化“剪刀 差”，促进城乡文化均衡发展。特别要向远离城区和经济薄弱的乡镇倾斜，有重 点地帮助欠发达乡镇发展重点文化项目，实施文化惠民工程，改善农村文化基础 设施条件。第三，以双向对接为路径，推进城乡文化市场发展一体化。在坚持文 化公益性的前提下，要积极培育城乡文化市场，把城乡文化资源和文化市场紧密 联系起来，建立城乡文化双向交流机制，形成城乡一体的市场体系。通过加快城 乡之间的市场对接，提高农村文化资源商品化程度，为农村文化产业的开发和进 入城市市场提供更加便捷的渠道。同时，鼓励城市开拓农村文化市场，把真正符 合农民消费需求的各种文化产品、文化服务及时送到农民身边，带动农村文化产 业和文化市场的繁荣与发展。

(二)拓宽投入渠道，建立农村文化多元投入机制 第一，优化财政投入结构，变城市偏向型为城乡共进型财政支出体系。中 央财政要加大农村文化建设投入，文化资金重点向农村倾斜，并保证一定数量的 中央转移支付资金用于农村文化建设;省级财政要加大对农村公共文化建设的投 入，确保对农村公共文化建设投入的增幅高于同期经常性财政收入的增幅;市、县区要设立扶持农村公共文化建设的专项资金，用于支持农村公共文化建设。第 二，增加农村公共文化的供给主体，拓展农村公共文化的供给模式。打破政府是 农村公共文化唯一的供给者这个桎梏，完善文化经济政策，探索市场化运作方式， 拓展融资渠道，鼓励社会力量通过多种形式参与农村文化建设，实现农村文化建 设资金来源多元化，探寻农村公共文化的社会化和市场化道路。当前最重要的是 要建立激励机制、制定优惠政策，搭建市场化融资平台，广泛吸引社会资本和产 业资本对农村公共文化进行投入和供给。要放宽公共文化服务的准入门槛，在国 家没有明文限制的投资主体项目上，支持和促进各种所有制文化单位、外来资本、 民营资本或公民个人以合资、合作、独资方式兴办农村文化实体，投资公共文化 设施，提供公共文化服务。

(三)建立以城带乡联动机制，加大城市对农村文化的帮扶力度 第一，加强城乡文化人才配置的宏观调控，吸引优秀文化人才向农村流动。

首先要用待遇、用感情、用事业留住农村文化人才。有关部门应出台优惠政策措 施，向农村基层文化工作者倾斜，要给予农村文化人才合理的甚至比城市文化人 才更优厚的生活待遇，切实改善他们的生活和工作条件，充分调动他们献身农村 文化建设的积极性，使他们不愿向别处“飞”。其次要吸引城市文化人才到农村去。

要加强人才配置的宏观调控，通过实施优厚的文化人才政策，吸引城市文化人才 自愿到农村去。在城市文化人才基本饱和、城市就业压力巨大的背景下，城市大 学生的文化优势是一个潜在的、巨大的发展农村文化的人力资源优势。要根据当 前大学生就业难的现实，结合政府的各项政策，做好引导和培训，多渠道促进大 学生到农村就业和返乡建设，这是解决农村文化人才短缺问题的有效措施。第二， 加强文化设施共建，构建城乡一体的网络体系。要加强以县级公共文化设施为龙 头、乡镇文化站为纽带、村文化活动室和文化示范户为基础的城乡三级文化基础 设施体系建设，在城区重点推进大型公益性文化设施建设，在农村重点加强文化 站、文化活动室的建设及文化示范户的培育，推进城乡公共文化服务设施均衡发 展。目前，多数农村的文化设施残缺不全、功能单一、管理滞后，远远不能满足 农民多层次、多样化的精神文化需求。这就要求在实际工作中依托城市文化资源 的优势，合理规划和建设一批功能全、设施齐的农村文化阵地，提供多种多样的 文化娱乐设施，进一步完善农村文化设施功能，协调文化传播渠道，加强文化设 施共建，构建城乡一体的网络体系。第三，加强信息资源共享，促进城乡文化信 息交流，以信息化带动均衡化。“文化共享工程”开辟了一个不受地域、时空限制 的崭新的文化传播渠道，是加强城乡文化资源共建共享的有力措施，是一项缩小 城乡差别、消除数字鸿沟的文化惠民工程。实施“文化共享工程”涉及各级各类文化单位，覆盖地域广，要充分体现统一规划、统一标准、资源共享的原则。要利 用现有的网络和软、硬件环境，整合现有的文化艺术资源来实现共建共享，不搞 重复建设。城乡文化有各自的特色和优势，有很强的互补性，要彰显各自的特色 和发挥各自的优势，必须开展双向互动与交流，既要加大城市文化下乡的力度， 让城市文明深入农村，又要使农村民间文化大胆进城。在信息经济时代，由于互 联网络等现代传媒的迅猛发展，加之城乡联系通道的畅通，城市的物质文明以及 城市人的现代生活方式、价值观念、思想意识等向农村快速扩散，以现代都市文 明为特征的城市文化和以传统乡土文明为代表的乡村文化在不断冲突中走向融 合。城乡信息传播途径的多样化和便捷化，使城乡之间信息能够及时沟通，减少 了城乡之间的文化冲突，缩小了城乡思想观念上的差距。可见，信息化对城乡文 化一体化的实现具有十分重大的意义，必须高度重视并充分利用之。必须加速发 展信息产业，加大现代信息基础设施建设力度，为实现以信息化带动城乡文化一 体化和均衡化发展提供物质技术支撑;必须加大培训力度，提高农民的科学文化 素质，以便加强城乡文化交流，实现城乡文化资源共享。第四，加大城市文化对 农村的援助力度，创新城市文化反哺农村的形式。“动员社会力量支持农村文化 建设，建立健全新农村文化建设的援助机制，是促进新农村文化建设的重要途径” ［2］。一要深入开展科技、文化、卫生“三下乡”活动。坚持“三下乡”与“三贴近” 紧密结合，在内容和形式上不断创新，不断增强“三下乡”活动的吸引力和感召力。

积极探索“三下乡”活动的长效机制，对重要项目和产品实行政府补贴，以政府采 购的形式直接送到农村，常年贴近农民群众开展“零距离”的文化服务活动。二要 实现农村支教活动制度化。统筹城市优质教育资源支援农村，积极开展“农村义 务教育阶段学校教师特设岗位计划”“城镇教师支援农村教育”等活动，组织城镇 教师到农村支教;同时继续实施“免费师范生教育”，吸引大学毕业生到农村任教， 并逐步使这一活动制度化，促进城乡教育资源均衡化。三要推行科技特派员制度。

选拔科技人员到农村工作，能实现科技与农业生产的“高位嫁接”，将大量先进实 用技术、优良品种、生产开发性项目快速导入农村，促进农村经济发展与农业科 技进步，提高农民的科技文化素质。推行科技特派员制度，应突出市场机制，努 力探索新的方式方法，不断提高科技特派员为“三农”服务的效益和效率，使这一 制度成为城市反哺农村，服务“三农”的长效机制。四要继续开展下派村支书工作。

选派一批有才干的优秀干部下到基层工作，带动农村基层组织建设，增强农村经 济发展的后劲，为新农村建设提供有力支持。五要继续实施大学生村官计划。继 续选聘优秀大学生服务农村，优化农村基层干部队伍，通过人才回流为农村注入 新鲜血液，为新农村建设提供人才保障。六要开展“一帮一”文化对口帮扶活动。

开展城市单位对农村的文化帮扶活动，充分发挥部门优势，大力支持乡镇文化站、文化大院、“农家书屋工程”建设，帮助农村解决文化产品、文化服务相对匮乏问 题;同时动员城市居民以各种方式捐赠电视机、收音机、计算机和农民需要的图 书杂志、音像出版物等。第五，把农民工纳入城市公共文化服务体系。近年，农 民工文化工作受到党和政府的高度重视。为将农民工纳入城市公共文化服务体系， 进一步保障农民工基本文化权益，丰富农民工精神文化生活，文化部、人力资源 和社会保障部联合中华全国总工会于2011年9月下发了《关于进一步加强农民工 文化工作的意见》。这是我国第一次对农民工文化建设进行全面部署的文件。文 件指出，文化是农民工融入城市的桥梁，对增强农民工的归属感、尊严感和幸福 感具有重要作用。加强农民工文化工作，建设农民工精神家园，保障农民工享有 与城市居民同等的文化权益，是提升农民工文化素质和道德素养，实现农民工融 入城市的必然要求，对于提升城镇化水平和质量，统筹城乡发展，维护社会公平 正义，促进社会和谐稳定具有重要意义。该文件还指出:到2015年，我国将形成 相对完善的“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作机制，建立相对 稳定的农民工文化经费保障机制，农民工文化服务将切实被纳入公共文化服务体 系。

(四)完善干部考核机制，把农村文化建设和帮扶农村文化建设作为政绩考 核的重要内容 长期以来，农村文化建设之所以落后于城市文化建设、滞后于农村经济建 设，之所以长期严重存在着经济建设“一手硬”、文化建设“一手软”的现象，根本 原因在于我们的干部政绩考核机制不完善，只重视考核物质方面的GDP，而忽视 文化方面的GDP。要改变这种状况，必须完善干部考核机制，切实把农村文化建 设和帮扶农村文化建设作为政绩考核的重要内容。第一，建立健全农村文化建设 目标责任制及配套的考评机制。实行目标责任制，使责任层层落实，指标纵横分 解，并与自己利益挂钩，这样，任务具体了，考核强硬了，责任心就强了，“懒” 和“混”就行不通了。抓好农村文化建设目标责任制的落实，关键在于农村领导干 部，关键在于同考核和奖惩挂钩。党的十七届六中全会决定指出:“切实担负起推 进文化改革发展的政治责任……把文化建设纳入经济社会发展总体规划，与经济 社会发展一同研究部署、一同组织实施、一同督促检查。把文化改革发展成效纳 入科学发展考核评价体系，作为衡量领导班子和领导干部工作业绩的重要依据。” ［3］要把这些要求落到实处，必须建立健全考评机制，坚持正确的考评原则。

一是动态性原则。考评的内容应是动态的，考评的重点也应随着实际情况的变化 而变化，考评的形式和结果应是动态的。二是公开性原则。包括考评标准公开， 考评程序公开，考评结果公开。三是全面考评与重点考评相结合原则。既要坚持两点论，力求全连系统，又要坚持重点论，避免繁琐，突出重点。四是定性考评 与定量考评相结合原则。既要做定性分析，又要做定量分析，以便得出客观、全 面、科学的结论。第二，建立城乡文化帮扶责任制，把支持农村文化建设作为创 建文明城市的基本指标。党的十七届六中全会决定指出:“建立以城带乡联动机制， 合理配置城乡文化资源，鼓励城市对农村进行文化帮扶，把支持农村文化建设作 为创建文明城市基本指标。”［4］这是党中央为了支持农村文化建设，实现城乡 文化一体化均衡发展而作出的重大战略部署和向城市提出的特殊要求。城市市民 和单位要以高度的责任心和使命感去认真落实党中央的要求，带着真情去帮扶农 村搞好文化建设，让农民和城里人一样享受文化发展的成果。为了城市的发展， 我国曾实行过“以农促工”的政策，实行了向城市倾斜的战略，农民为此作出过极 大的牺牲。即使在今天，作为农民重要组成部分的农民工也为城市的发展付出了 心血，作出了巨大贡献。城市对农村进行文化帮扶合情又合理，是完全应该的。

为了增强城市对农村文化帮扶的责任感，党中央提出了把支持农村文化建设作为 创建文明城市的基本指标的要求。这就要求城市各单位切实将支持农村文化建设 工作纳入本单位工作的全局来考虑、安排和实施;作为负责文明单位评选工作的 各级文明办要切实负起责任，严格按照中央的这一要求办事，对于帮扶工作没做 好的要实行一票否决。

本文作者:徐学庆 工作单位:河南行政学院