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行政决策问责行政法的论文
行政决策问责行政法的论文 一、完善行政决策问责的现实意义 (一)正确理解行政决策问责行政决策问责主要是指对行政主体因故意或 者过失,不履行或者未正确做出行政决策,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行 政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的 行为,由问责主体进行责任追究的制度。基于其追究责任的直接规定,易于让人对 行政决策问责的立法目的有狭隘的认识: 1.对行政决策问责不是为了惩罚责任行政官员,而是为了提高行政官员的 决策能力、水平。通过问责,使行政主体在做出行政决策时会更关注社会综合效 益、更体察民生疾苦、更依据法律渊源。2.对行政决策问责不是通过惩治的方式来管理行政官员,而是包括监督、考 核、评估等方式来综合完善对行政官员的管理机制。
3.对行政决策问责不只是事后惩处,还应通过完善考评机制,对行政官员决 策行为进行激励、约束,以达到事前预防的目的。
(二)行政决策问责的法理基础———权责统一理论 任何一项制度或规则的确立都有其存在的理论依据,正如美国着名法学家 霍尔姆斯曾言:“理论之于法律的教条,犹如建筑师之于建筑的工匠,乃是其中最重 要的一部分。”①因此,探寻行政决策问责的法理基础是我们首先应探究的问题。
既是对行政决策问责,就是对行政官员行使行政权力进行约束和控制,而这正是权 责统一理论的核心。从法治角度而言,责任与权力是统一的、对等的,拥有什么样 的权力,就负有什么样的责任。政府及其党政领导干部拥有权力,因而同样负有相 应的责任。一方面,对行政权力的责任规定体现了责任对权力的确认和保护。另 一方面,在行政权力行使过程中,都必须有相应责任的具体规定。通过对公共权力 的这种约束与控制,以确保公共权力行使更加正当和合法。
(三)完善行政决策问责的现实意义 1.是推进行政决策科学化、民主化、法治化的现实需求。党的十八大强调, 坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序。各级政府通过深入 贯彻落实依法治国基本方略,进一步加强法治政府建设,在推进依法行政方面取得重要进展,提高了我国政府回应社会关切、解决公共问题的能力,但是,一些社会事 件的发生也表明在决策制度建设与具体决策活动中,还需要进一步理顺科学决策、 民主决策、法治决策的关系,通过对行政决策问责制度的完善,强化行政官员决策 的责任意识,不断提高行政决策科学化、民主化、法治化水平。
2.是提高新时代领导干部决策能力水平的重要手段。党的十七大以来,干部 队伍建设取得重要进展,但仍有部分领导干部的工作方式有待转变,工作能力有待 提高。而随着行政决策问责制度的完善,迫切需要一批有现代管理理念、依法行 政、依法执政能力较高的领导干部来做出行政决策,以维护社会公共利益为目标, 来指导和治理社会事务。
3.是维护社会稳定、促进社会和谐的重要保障。在经济转轨、社会转型时 期,既面临前所未有的战略机遇,又要面对因利益调整而引发大量凸显的社会矛盾, 创新社会治理、维护社会稳定的任务更加艰巨。对于责任官员的依法问责,将行 政决策问责法治化,作为公平正义的制度化延伸,是各方最能接受处理矛盾与纠纷 的手段,从而能切实保障改革能够沿着法治化道路稳定快速前进。
二、当前对行政决策问责的现实困境 从现行行政决策问责规范体系上看,现有法律规范为行政决策责 (一)传统人治思维的桎梏两千多年封建统治使“人治思维”和“人治方式”传 统依然有很深的影响,导致一些领导干部在行政决策时仍不同程度存在非法治思 维定势和行为定势,即根据个人意志和偏好,运用其权、势、术处理经济、社会问 题、化解社会矛盾时,基于责任意识淡薄,而做出主观性决策;不按法定程序而做出 随意性决策,导致社会经济、公共利益受到损失。所以要行政决策问责法治化必 然要强调宪法法律权威、保障人权、限制公权力,从而突破传统人治思维的束缚。
(二)缺乏完备的行政决策问责制度体系 1.缺乏统一的决策问责法律制度规范。从当前的法律体系看,我国尚无追究 行政决策责任的全国性统一法律规范。关于行政决策问责的立法,主要散见于《公 务员法》、《国家赔偿法》等相关法律文件中,专门的问责立法只有部门规章和 地方政府规章。由于上位法的缺失必然会导致各地方分散立法的局面,而地方性 规范不仅适用范围有限,而且由于法律位阶低,缺乏必要的权威性,加上各地方追 究行政决策责任的情形不同,对行政决策失误标准的界定存在差异,给追究具体行政决策责任带来困难。
2.行政决策问责制度体系不完备,实践操作性不强。(1)行政决策问责主体 单一。当前,由于相关法律制度缺失,加上各级政府及部门工作透明度不高,对行政 决策问责主要来自行政系统内部的“同体问责”,权力机关等“异体问责”相对比较 薄弱。(2)行政决策责任主体不明晰。从目前相关法律规定来看,问责主体一类主 要是针对一般公务人员,另一类则是针对部门行政首长,而省、市人民政府的行政 首长不仅被排除在问责对象之外,反而成了问责的主体,③这显然不利于对行政首 长权力的有效制约。(3)行政决策责任范围不确定。在实践操作中,个人决策失误 由个人负责,但在集体决策中,因为责任是抽象的,很难划分,所以在实践中集体行 政决策每个个体对于发生失误的行政决策要分担多少责任则很难界定。(4)行政 决策问责程序不规范。在“重实体,轻程序”思想的影响下,现有的地方性法律规范 文件对行政决策问责程序缺乏完善的具体规定,甚至缺少问责程序的某些关键环 节,导致行政决策问责缺乏完善程序支撑而使操作性不强。
3.问责官员重新任职问题缺乏专门的制度性规范。问责官员重新任职问题 是一个社会话题,也是一个敏感问题,所以,问责官员的重新任职因为缺乏专门的 制度性规范而成为一个社会矛盾点,对问责官员的重新任职不能全面否定,但不能 没有制度规范的约束,对于问责官员重新任职的原因、条件、程序都应进行制度 性设计和规范化管理,进行任职前公示,并接受权力机关、民主党派、媒体和公众 舆论的监督。
(三)对行政决策的监督机制滞后 责任是和监督联系在一起的,失去监督就必然导致决策失控,出现违法决策。
当前,对行政决策的监督虽然存在内部监督和外部监督,但由于内部监督的不透明, 其考核、评价机制不健全,不能达到预先设计的目的,而外部监督由于信息的不畅 通,权力机关的监督不到位、公众和新闻媒体的参与度不高,也不能达到制约权力 的目的。
三、完善行政决策问责法治化路径探究 (一)提高行政决策者的责任意识 提高行政决策者尤其是行政领导的决策责任意识是优化决策责任体系、提 高决策质量和效率、有序推动决策问责制度建立和健全的前提。④库珀认为,在公共组织中保持负责任的行为有两种一般办法:内部控制和外部控制。而内部控 制主要表现为伦理建设,即通过多种途径培养行政人员的责任意识和行政道德:如 加强领导干部法治教育培训工作,除加大新闻媒体法治宣传教育,还要充分利用党 校、行政学院、国民教育院校等教育资源,定期举办法治讲座,形成长效制度。培 训方式方法应该多样化,多进行法律实务等实践教学,以提高法治教育活动的思辨 性和互动性,同时还要通过一系列的制度安排,使国家机 (二)强化源头控制,健全行政决策机制 1.严格行政决策法定程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审 查和集体讨论决定作为重大行政决策法定程序。凡是有关经济社会发展和人民群 众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行 性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。
2.完善行政决策监督机制。内部监督:党的各级组织在考核领导干部时,应 当增加对领导干部法治水平的考核,将依法决策等内容纳入考核范围,督促领导干 部自觉提升依法履职水平,同时要积极探索创新评议考核的方式,用可量化、可操 作、可测量的指标来考核领导干部的工作业绩;外部监督:要拓宽行政决策信息畅 通渠道,从而加大新闻媒体、民主党派和社会公众的舆论监督力度,同时,应将权力 机关等的监督制度细则化,以加大权力机关对行政决策的监督力度。
(三)完善行政决策问责法律制度体系 1.制定一部统一的《行政决策问责法》,对行政决策问责的主体、对象、事 由、程序、方式等进行具体设计与定位。
2.统一确定评判行政决策失误与否的标准。应将是否符合公共利益的需求、 是否符合法定程序、是否造成重大损失来判定行政决策行为的失误与否这几个评 判标准综合予以考虑。
3.实现行政决策问责主体多元化。对行政决策问责有其独立的制度定位: 领导干部政治责任承担机制。所以问责主体应当是依法有权对领导干部进行政治 责任追究的主体,包括全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会、行政系 统内部享有问责权的机关等。
4.明确行政决策的问责客体。即明确集体决策中的问责客体:即在集体做出 行政决策中没有实际表决权的党政领导干部及有实际表决权但没有签字或公开表示反对的党政领导干部则不是问责对象。
5.实现行政决策问责程序的法治化。通过确定有效的、规范的程序是对行 政决策问责有序进行的保障。如实现决策问责程序启动主体的多元化;注重问责 的调查取证;决策责任的救济等方式、步骤、时限做出确定的规定,通过行政决策 问责程序的建构,可以将问责过程向公众公开,以平息社会因为问责事件而产生的 不满,树立政府的权威。
(四)完善问责官员重新任职的专门制度规范 对于问责官员的重新任职主要解决以下两个方面的问题: 1.问责官员重新任职的条件和标准。官员被问责后若需重新任职,应当符合 一定的条件和标准,例如,年限限制、排除重新任职的阻却事由(即有些问责事由属 于官员永不复用的事由)、在问责期间内的工作表现有突出实绩等。
2.问责官员重新任职的程序。这就包括领导干部选拔任用的一般程序、一 定范围内的公开评议、重新任职决定的作出与公开等。⑤行政决策问责法治化是 对我国“依法行政”的深入探析,本文正视行政决策问责在立法与实践中存在的不 足,提供了法治化路径的合理化建议。但法治精神的进一步弘扬,但行政决策问责 制度的进一步完善,法治政府与责任政府的进一步推动仍需要社会各界的持续关 注和共同努力。
