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浅析环境公益诉讼中自然人的诉权主体资格
浅析环境公益诉讼中自然人的诉权主体资格 环境问题日益严峻,法治环境下自然人的诉权主体资格备受争议。自然人 虽然是商品社会中最小的组成单位,但从其社会属性出发,他应该是环境公益诉讼 的参与者。与此同时,自然人受诉讼法中的诉权主体资格的限制,往往难以参加环 境公益诉讼当中。在这样的法律困惑下,有必要重新思考传统诉权资格理论。通 过分析美国、英国的相关规定,对环境公益诉讼中的自然人诉权资格提出一些建 议。论文关键词 环境公益诉讼 自然人 诉权主体 根据美国夏威夷大学及英国帝国理工学院合作进行的一个研究,每年约有 2600万~7300万条鲨鱼因为其贵重的鱼鳍成为牺牲品。皮尤环境组织负责鲨鱼族 群保护的专家吉尔·赫普(JillHepp)表示:“鲨鱼,很可能会是因为人类因素,而成为第 一个绝迹的海洋生物”。如此类的问题,在我国长江上下游并不乏见,白鲟等多种珍 稀的物种濒临灭绝状态。自然人作为社会活动的重要参与者,却常常难以介入环 境公益诉讼的司法程序。环境问题的出现、环境危机的加剧,拷问了现有法律体 系,自然人应该是环境公益诉讼的旁观者还是参与者重新检视现有实体法、程序 法的合理性、合法性成为一个必然的趋势。
一、自然人应是环境公益诉讼的参与者 民事诉讼法修正案(草案)规定,“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等 损害社会公众利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。2012 年4月27日,十一届全国人大常委会第二十六次会议分组审议民事诉讼法修正案 (草案)过程中,拟明确公益诉讼主体。其中,自然人能否提起公益诉讼则是委员们 热议的焦点。
自然人参与环境公益诉讼有利于充分调动社会各个层面的积极因素。原告 主体资格的选择,是公益诉讼制度建设的基础。对原告主体资格的选择延伸出一 元与多元诉讼启动模式。在国际立法和实践中,各国大多数采用检察机关、社会 团体和社会公众这一多元启动模式启动公益诉讼。这种设置使国家、社会组织、 公民三个渠道在开展司法救济使分工合作,最广泛得动员了各个阶层、各个方面 的力量,实现了国家公诉、社会组织及公民诉讼的紧密结合。
自然人虽然是社会组成的最小单位,但从其社会属性出发,是最有权利提起诉讼的。环境公益诉讼保护的是社会整体的环境利益。每一个自然人都是大自然 的产物,都与环境利益密切相关。当个人或组织的违法行为导致公益性的环境权 益和生态平衡发生实际损害或者受到损害威胁的,每个人都可以站出来替大自然 说话,向法院提出以法定程序处理违法行为的要求。
随着商品经济的发展,对社会经济安全、社会整体利益和个人利益的威胁 越来越多的来自于对公共利益的侵害。无救济则无权利,权利受到侵害的人都享 有申请救济的资格。自然人作为公益诉讼的原告,与检察机关和社会团体相比,由 于掌握的社会资源比较少,存在力量薄弱、信息渠道不畅通等劣势。但并不意味 着就能以此为借口而剥夺其作为于原告的资格。当国家机关对某些损害公益行为 有所顾虑、面临重重压力而懈怠于起诉时,普通民众却能在诉讼意志载受到较少 干扰,更敢于举起公益诉讼这面大旗。
二、自然人参与环境公益诉讼的法律困惑 我国《宪法》第2条规定,“中华人民 传统理论认为,诉讼中原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权 利必须是属于原告“专属性”、“排他性”的权利。公民起诉只以与自己权利或法律 上利益有直接关系为限。即使是那些与案件有关但并非有直接利害关系的人也是 没有提起诉讼的权利的。一般情况下,在诉讼中有着直接利害关系的公民、法人 和其他组织,他才可能积极地准备诉讼、参与诉讼,充分地表达自己的观点,从而使 自己的利益的得到最好的保护。
然而,在环境公益诉讼中,能否延用一般民事诉讼中原告资格的有关规定环 境公益诉讼保护的是作为一个社会整体的环境利益,其中包括了部分人的直接利 益、部分人的间接利益。但这只是一种属性的归类,而非量的划分。基于环境公 益诉讼的公益性,案件所涉的直接利害关系人往往为数不多,更多的是间接利害关 系人。当前环境下,公共利益保护的问题日益突出,如果纯粹地坚守传统的原告适 格理论,仅允许直接利害关系人提起诉讼,一旦所涉利益的直接利害关系人惰于扞 卫自己的权益,那么,受主体法律资格限制的间接利害关系人将难以介入公益诉讼 中,其权益保障将更是无从谈起。当大部分人的权益得不到保障时,“执着的原告、 热闹的媒体、稳如泰山的被告”的窘境将会严重影响经济社会的持续发展。
在环境公益诉讼中,在没有“直接利害关系人”这一理想状态下,有必要寻求 一种欠佳的原告资格解决方案,以对日益增多的公益损害案件作出诉讼程序上的回应。故此,有必要变更诉权理论,将间接利害关系人或无利害关系人作为环境公 益诉讼的适格原告,扩大原告的范围,才能更好的落实公共利益的保护。
三、诉权 主体资格的审查 (一)国外的诉权主体资格分析 1966年,美国的集团诉讼将诉讼主体扩大到“任何人”,即检察官、任何组织 和个人均可提起诉讼。1970年修订的《清洁空气法》首创了着名的“公民诉讼条 款”,其中第304条规定,“任何公民都可以直接或间接受影响着的名义,甚至以‘保护 公共利益’名义对包括公司和个人在内的民事主体提出诉讼;任何公民对污染源不 遵守排放标准和联邦环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼。”1975年Warth 诉Seldin一案中,纽约州罗切斯特市的一些居民和机构对彭菲尔德镇“区域、规划 和城市建设委员会”提起诉讼,认为该镇的城区规划命令将一些低收入和中等收 入市民排斥在城区之外,这侵犯了他们受宪法保护的权利。该案的原告较多,包括 普通市民、市民纳税人组织及家居建筑协会等三种类型。这三种类型的原告戒备 法院判定为不具有起诉资格。至今,无案例推翻该案的判决。可见,虽然美国法院 在一些案件中对原告资格的限制有所放宽,但这绝不意味着人人都可以充当“公 益扞卫者”提起诉讼。
在英国,只有法务长官能够为倡导公众权利而代表公众提起诉讼,防止出现 公共性不正当权力。一般来说,个人没有提起诉讼的权力,除非不正当行为直接使 自己的利益受损或很有可能受损的情况下,个人才可能要求救助。另外如果该问 题能够引起司法长官的关注而他又不积极行使其职权,那么个人就可以请求司法 长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许,此刻个人就可以提起诉讼,但不是 为其自身利益,而是为一般公众的利益。英国以检举人诉讼为基础,同时赋予某些 机构、个人以诉权,在审慎、保守中不失灵活性。
(二)诉权主体资格的考量 在中国,环境公益诉讼建立之初,如果对诉讼主体资格不加限制,全方位地 开放环境公益诉讼,“好 环境公益诉讼代表的主要是公众的权益,故此,需要考察原告的提起诉讼的 动机、代表公共利益进行诉讼的能力等等。只有同时具备提起公益诉讼的动机、 代表公益进行诉讼的能力(包括专业知识、经济能力),才能赋予该公民原告资格, 否则将阻碍公益诉讼朝着维护公共利益的方向发展。在对诉权资格进行限制的过程中,必须考虑如何识别、排除这部分“好事 者”,与此同时,保障其他利害关系人的诉权。这就要求法院应推定每一个起诉的公 民都不是“好事者”,除非在立案审查中结合被告提供的证据能作出充分的判断。
如果私人利益所有者的权益被公益诉讼的原告否决、凌驾的,那么原告提起诉讼 的行为应被视为干预了他人的私权。除非有足够的证据加以证明,否则,应将其视 为“好事者”。
同的利益主体通过诉讼,利用法律赋予的话语权获取利己的最优分配,其中 充斥着各种各样的矛盾、冲突。只有在一个良法体系内,才能从法律层面上对不 同利益主体的权利义务进行合理分配。在中国公益诉讼建立之初,应谨慎选择诉 讼主体以引导和推行公益诉讼机制,不宜过于放宽主体诉讼资格。
