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西部大开发与法律机制探究
西部大开发与法律机制探究 本文作者：崔艺显 工作单位：中南民族大学法学院 西部大开发是我国21世纪加快西部经济和社会发展全局性的重大战略决 策,是我国社会经济发展的又一重大战役,加快西部地区的开发对于全面推进建设 具有中国特色社会主义的宏伟事业、实现中华民族伟大复兴,各民族共同繁荣,达 到共同富裕产生重大的推动作用,必将进一步稳定我国的政治和经济生活,并为我 国以后国民经济的持续快速发展和社会的长治久安奠定坚实基础。西部大开发是 一项长期而艰巨的系统工程。纵观国外开发欠发达地区的经历可以看到,美国的 西部大开发,大约持续了300多年,前苏联对西伯利亚和远东地区的开发,可以追溯 到16世纪,也经历了400多年。[1]我国对广大西部地区进行全面的开发,从而使其 经济发展与生产力水平接近或赶上东部地区,也必将要经历长期的奋斗和努力。因此,西部大开发是一项长期的任务,必然要有一个长期的固定的计划原则作指导。
由于政策本身具有灵活性、变动性等方面的特点,不能适用西部大开发相对稳定 和连续的需要,因此就必须将政策法律化。“法是实现政策的重要形式。实践证明, 法是定型化、规范化、条文化的党的政策……”[2]在西部大开发中,人们最关注的 是经济的发展,然而经济的发展需要一个有序的环境,需要强有力的法律保障,法 治建设必须贯穿于西部大开发战略的整个进程之中。江泽民同志曾在中央举办的 法制讲座上深刻指出:“加快西部经济和社会发展,维护民族团结,保障社会稳定,调 节西部大开发中各方面的关系以及扩大对外开放,都需要强有力的法治保障。”然 而,由于我国目前法制尚不健全,许多法律尚不完善,甚至有些领域还存在法律“真 空”,民众法律意识淡薄,以权压法,以情压法,重实体,轻程序,法律制度僵化,审判和 执行的“暗箱操作”等传统法制的遗毒,在西部地区,特别是广大农村和少数民族地 区还依然存在。法治进步迟缓,这种状况与市场经济的高速发展极不协调,不能适 应西部大开发的实际需要。因此,本文拟将从构建与完善西部大开发的法律保障 机制入手,谈谈西部大开发立法的必要性、紧迫性,并对财政税收法制的健全、环 境保护法的完善、投资环境的营造、克服人才短缺的法律对策等诸多问题进行初 步探讨。
一、西部开发,法治先行 历史事实证明,任何一个国家或地区的经济、社会发展,都必须要有一个良 好的法治环境作保障,法治是秩序的坚强后盾,是各社会主体合法权益得以保护的 有效途径。西部大开发要取得成功,关键是转变政府职能和实现体制和制度的创新,而政府职能的转变和体制的创新,都必须依靠强有力的法律手段来进行。翻开 人类历史的画卷,我们不难发现,国外开发欠发达地区取得成功的一个至关重要的 因素就是提供法律保障。立法是保障欠发达地区开发顺利进行的先行性和制度性 前提。美国、日本、意大利的开发实践都无一例外地证明了这一点。而我国东部 沿海的开发也是在法治的保障下发展起来的。具体表现在中央政府颁布特殊的行 政规章,为其大刀阔斧的改革和发展提供了制度保障。同时,该地区的地方政府也 充分利用政策优势,加强地方立法,以规制和调整改革开放中的各种社会关系,促 进经济迅猛发展。当然,由于当时历史条件的限制,东部地区的崛起过程,即是中国 经济体制开始进行根本性的转轨过程,也是中国的民主法制恢复和发展的过程,即 处于“摸着石头过河”的探索时期,使东部只能在开发中不断规范和完善法律制度, 而在当今中国,有两项根本性的发展方针已经被明确肯定,一是经济体制必须沿着 市场经济的方向进行改革,二是政治体制必须沿着加强法制、依法治国,建设社会 主义法治国家的方向发展。[3]这就要求我们不必也绝不能走过去的老路,而应在 借鉴外国及我国东部地区发展的经验教训的基础上,结合实际情况,加快立法步伐, 提高立法水平,尽快将西部开发过程中可能出现的一切社会关系及可能遇到的各 种矛盾纳入法律的调整范围之内,以协调各种利益冲突,妥善解决各种矛盾。事实 上,我国的经济体制改革已经到了攻坚阶段,社会发展到了关键时期。“这个时候的 我们不再是河边,而是到了大河的河心,客观条件也已经不再允许我们去‘摸着石 头’,甚至根本就摸不到石头了。因为大河的石头深在河底,如果我们一定要去摸石 头就难免会葬身鱼腹。”[4]由于法律法规本身具有引导、预测、教育和强制的作 用,我们可以充分利用法律的这些功能为西部大开发营造一个和谐、有序、公平 竞争的良好环境,以促进西部经济腾飞和保障社会稳定。市场经济是法治经济。
我们在市场经济体制下推行西部大开发,固然要求法治先行。从实质意义上讲,在 西部大开发进程中,我们之所以要大力提倡法治,正是由于法治具有不可估量的作 用,法治的核心价值在于确信法律能够提供可靠的手段来保障各社会主体自由地 合法地享用属于自己的权利,而免受任何其他人专横意志的摆布。法治的本质特 征决定了社会生活的统治形式和统治手段是法律,国家机关不仅仅运用法律,而且 本身也为法律所支配,法律是衡量国家、组织和个人的行为标准。随着市场经济 发展的突飞猛进,法治的作用日趋重要与显著,具体落实到西部大开发中去,就是 要用法治去促进和保障中西部地区的基础设施建设,用法治去加强生态环境的保 护以及用法治去保障科技和教育的发展等诸多方面。这一战略举措关系到大开发 的顺利健康发展。有学者提出西部大开发“一开始就应当对法律在西部大开发中 的地位和作用给予高度的重视,一开始就应当强化法律对各种经济关系的调整,在 经济生活多个方面建立法律秩序……”[5]笔者非常赞同这种观点。因为,西部大开发必将涉及到国家、集体、个人等多方利益,而其中有些利益存在一次性、难恢 复性的特征,一旦它们得不到法律的有效保障,那么在遭到侵害后就可能一去不复 返。比如自然资源和生态环境就是典型。
二、完善财政税收法制,克服资金供给不足 西部大开发的最大难题莫过于启动资金的短缺,这也是制约西部经济快速 发展的根本性原因,能否解决这一问题,以及解决这一问题的及时与否都将直接影 响到西部大开发的进程。在全球市场经济高速发展的今天,资金是一切利润的源 泉。市场规则决定资金总是向投资收益率高、见效快的地方流动。我国的广大西 部地区与东部地区相比存在着经济基础薄、社会环境差、交通通讯不便、人口素 质较差等方面的不足,这就决定了在吸引资金方面西部地区处于非常不利的地位, 然而这一现象又是客观存在的事实,我们不能望而兴叹,最重要的寻求解决问题的 根本方法与有效途径。市场是配置资源的有效方式,这在市场经济中体现得淋漓 尽致。随着我国改革的深入,通过市场的方式配置的社会资源占据着越来越重的 比例。但是,我们必须看到,市场不是万能的,它也存着自身的固有的缺点和不足, 市场经济的局限性需要计划补充。因此,在强调市场作用的同时,我们决不能忽略 政府的宏观调控职能,即应重视政府职能的发挥。“国家的公共职能可以归纳为指 导、管理、服务、协调、监督等方面。”而“国家的目的是建立和维持市场经济的 基本框架,主要职能包括:(1)维持宏观经济稳定……”[6]然而国家职能的发挥是要 通过一定的形式才能表现出来的。财政税收政策是国家实施宏观调控的最有效的 手段之一,它具有配置、分配、稳定等多种功能,充分发挥这些职能,可以为市场经 济的健康、平衡发展起指引、导航作用。具体联系到我国的西部地区,就是国家 要为西部地区经济的发展与社会的进步提供一系列优惠政策,强化国家政策的差 别性与针对性,制定对西部区倾斜的调节政策,通过政府调节的补偿作用,为西部 创造一个良好的市场环境。国家通过中央预算、转移支付以及出口退税制等财政 优惠政策,支持西部大开发的顺利进行。在我国西部大开发过程中,资金来源可以 有多种方式,但主要是依靠银行贷款、民间投资和国家投资。而国家财政投资在 很大程度上就是靠政府税收。税收可为西部大开发提供持久的、不断的资金来源, 这是由税收的强制性、无偿性、固定性的特征决定的,故税收是国家取得财政收 入的最有效的方式,它在财政收入中起到主导作用和决定作用,离开了税收,国家 财政收入就不可能可靠地筹集。只有税收有了可靠的保证,才能保障国家对西部 地区的财政拨款如期如数到位。我国目前已经颁布了西部大开发的六条税收优惠 政策,其主导思想是促进西部大开发的投资、生产、交易等活动有序开展,最终目 的是促进我国东西部经济的协调发展。国务院以国家在西部开发的重点和产业政策为标准,综合分析不同地区不同时期的各种经济要素,因地因时制宜地制定优惠 政策,为西部吸引投资带来了政策保障。它既体现了党和国家对西部地区的优惠, 对产业的优惠,还体现了对少数民族的照顾。国家对西部地区实行权力下放,让地 方享有更多的权利,地方政府可因地制宜地制定相关税收政策,以确保资金的投入。
以上诸多政策的施行无疑会对西部地区的发展带来巨大的推动力,但是,笔者认为, 国家还是应当将这些政策以及某些开发的基本原则上升到法律的高度,让法律的 稳定性、强制性给各方投资者一颗定心丸。同时,国家应当通过不断完善财税法, 改善环境,优化投资结构,以吸引各方投资者。
三、推行可持续发展战略,坚持开发与保护并重 在推行西部大开发伟大战略过程中,必需注意的一个重要问题是环境保护。
国外的一些开发经验告诉我们,凡是盲目的追求经济效益而忽视对环境的保护,都 必定要付出沉重的代价。美国开发西部、前苏联西伯利亚开发、巴西亚马逊河流 域的开发都有不同程度的体现,这些地区当时由于缺少环境保护的立法和合理有 序的引导,粗放式、毁灭式的开发对矿产、森林、草地、河流等资源和生态环境 的破坏不堪设想,这是我们国家在开发西部时必须高度注意的问题,否则极可能步 别国后尘。“不以伟大的自然规律为依据的人类计划,只会带来灾难。”[7]加强对 西部地区环境保护和建设,这是西部经济腾飞的前提,一切以破坏生态环境与浪费 自然资源为手段而获取的经济效益都是不能被认可的。党中央之所以提出“在保 护中开发,在开发中保护”这一战略方针,其意义不仅于此,它还体现在:西部地区的 环境保护与生态建设能否取得成功,将事关东部地区乃至全国经济能否持续发展。
只有提高认识,统一思想,深刻意识到环境保护与生态建设在整个西部大开发战略 中的重大意义,才会有利于可持续发展战略的推行。环境保护与生态建设的法律 保障机制之构建与完善有赖于两个方面的工作:一是加强对现行法律进行修改,以 人本主义和自然本位主义相结合,环境保护与经济发展相协调,以确保人类社会的 可持续发展为指导的立法思想,来将那些带有浓厚的行政隶属色彩、不适应市场 经济发展与西部大开发需要的条款加以修改。二是加强立法,这里包括两个方面: (一)全国人大及国务院可以总揽全局,加大环境保护相关法律的立、改、废 工作力度,尽快完善环境保护法律体系。
(二)地方也可以因地制宜通过立法来强化本地区的环境保护与生态建设。
在2002年的“西部大开发法律保障国际研讨会”上,学者们一致认为刑法保障是西 部开发法律保障的重要内容,刑法的调整面广,涉及人身财产社会秩序等多方面的 内容。而笔者认为,要保障有效发挥刑法保障在西部大开发中的应有作用,一方面应当充分认识刑法保障的意义,同时还必须树立正确的刑法保障观,既不能片面强 调刑法的保障功能,也不能为了一时的发展,而容忍那些贻害整个改革和发展大局 的违法犯罪行为。
四、改善外商投资环境,健全市场法律体系 一个国家或地区吸引投资的能力,取决于其投资环境的优劣。投资环境体 现在政治环境、经济环境和法律环境等诸多方面,而法律环境又是重中之重。法 律环境是法律完备性、仲裁公正性、法制严肃性等机制因素构成的系统。良好的 法律环境是对外开放政策得以连续和稳定的重要保障。我国当前资金有限,就必 须尽一切力量吸引更多外资。因此为外商投资营造一个良好的法律环境就显得至 关重要。从立法保护上讲,就是要有一套切实可依的保护外商合法权益,参与公平 竞争的法律体系。从司法保护上讲,要为外商提供一套保护其合法权益的程序机 制,对涉外纠纷要公正、及时解决。对各方投资者的合法权益要一视同仁的严格 保护,而不能厚此薄彼、因人而异。我国当前的司法现状不容乐观,办案效率低下, 司法不公现象依然存在,地方保护主义比较突出。这种种因素的存在,只能使投资 者望而却步。因此,净化投资环境,克服执法随意性,坚决反对和制止地方与部门保 护主义已势在必行。同时,在保护公正的前提下,尽可能地提高办案效率,特别是对 于外商参与的涉及西部开发的经济案件,要及时公正办理,不得以枝节问题拒绝受 理,不得拖延审判。只有把好这一关,才能确保投资顺利进行。
五、加快人才立法步伐,重要知识产权保护 随着科技的迅猛发展,人类社会经济的增长越来越依靠知识的投入,科学在 经济发展中正起着举足轻重的作用,西部大开发中,大力发展科技、教育事业以及 技术、管理经济和人才的引进均需要法律的介入,设有法律保障,就没有秩序可言。
西部大开发要取得成功,必须有一批各行各业的精英。目前,西部地区已经出台很 多政策来吸引人才,不但在物质需求上给予特别的照顾,也为其智力成果提供有力 的法律保障,这是非常明智的举措,但还远远不够,而用法律来保障人才的合法权 益才是必然。只有法治化的人才机制才具有可随意变更的性质,只有法治化的人 才机制才可能作出最庄重的承诺而实实在在地保护人才,培养人才和发挥人才的 聪明才智。我国目前知识产权保护不力,立法不够完善,这就要求地方立法部门充 分利用中央机关给予的权力,加大立法力度,尽快制定出适合本地区实际需要的法 规和条例,以完善知识产权法律保护体系。六、结语西部大开发是一项宏伟的世 纪工程,是党中央审时度势做出的一项重大战略决策,它必将推动我国社会主义现 代化进程向第三步战略目标阔步前行。然而,落实西部大开发战略必须要有切实可行的措施和手段,而这些措施和手段必须借助法律的稳定性、强制力、约束力 才能得以发挥作用。开发西部必须走法治的道路,只有将一切经济关系与经济活 动纳入法律的调整轨道,才能确保西部建设的顺利进行。
