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摘 要：建设服务型政府是当前党和国家在行政管理领域进行改革的主要目标。建设服务型政府，通过分析其内涵及特征，沿着其时代背景寻找其在理念、制度、方式上存在的问题。提出从完善公共服务体系、深化体制改革、坚持依法行政、注重公众参与、强化公务员队伍素质等方面探索建设服务型政府路径。
关键词：服务型政府；内涵；特征；路径
2004年，温家宝总理在中央党校省部级干部研讨班的报告中，提出要建设服务型政府。自此之后，从第十届全国人大三次会议到党的十七大以多次提出建设服务型政府理念。2013年，党的十八大工作报告中再次提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
一、服务型政府的内涵及基本特征
（一）服务型政府的内涵
服务型政府是公共管理领域近些年出现较多的一种理念，也是我国公共管理理论界和政府施政管理中多次提到的概念。我国的“服务型政府”的概念由温家宝总理在中央党校省部级干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业式上的讲话中以政府的名义正式提出[1]。
服务型政府的概念源自于公共服务理论。公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称[2]，因此，政府是公共服务的主要提供者，由此，“服务型政府”的概念得以提出。
服务型政府，是指在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意愿组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府[3]。就是以为社会提供公共服务为主要职能的政府，与“管理员”的角色相比，服务型政府这一概念强调了政府当好“服务员”的功能，突出了以人为本的民本思想和理念。
（二）服务型政府的基本特征
1.服务型政府是坚持以人为本理念的政府。强调政府为服务型政府，首先必须要坚持以人为本的理念。人民，是国家的主人，是社会的主体，政府的权力来自于人民的让渡[4]，为人民服务是政府的根本职责。
2.服务型政府是公开、透明、负责的政府。服务型政府在制定决策和提供服务的进程中，减少了独断的自主功能，更多的考虑公众参与和需求，在公开、透明的环境下，以实现公众意愿和人民意志为主要出发点。同时，服务型政府不仅是让人民作主的，更是对人民负责的政府。
3.服务型政府是坚持法治的政府。政府是建立在法律原则基础上运作的，我国政府是依照宪法原则建立并按照宪法原则运作的[5]，宪法是我国的根本大法，是政府一切行动的准则，作为服务型政府，首先必须要尊重宪法、遵守宪法，以宪法为前提办事。党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现。执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。服务型政府自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，服务人民[6]。
二、服务型政府理论背景及现状
（一）服务型政府理论的时代背景
公共服务理论研究主要经历了三个历史阶段[2]：社会政策学派与公法研究阶段、公共经济学研究阶段和新公共管理研究阶段。服务型政府的建立，是顺应时代要求和改革发展实践需求的产物。从上世纪70年代西方政府改革开始，“新公共管理”是这一时期改革的主要口号，政府形态也经过了三次大的演变过程，逐步由“守夜型”政府 转变为“公共服务型”政府[2]。
市场化的发展、改革的推动是建设服务型政府的主要动因。随着市场经济的不断发展完善，政府主要以建设市场经济为主要任务的时代已经过去，依靠计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式已经不能满足当前社会发展的需求，政府如果仍然以经建设为主，将会导致政府变成经济发展的主角，单纯追求GDP的增长，而忽视了社会公共产品和公共服务提供，以致社会发展与经济程度不相适应，城乡差距、贫富分化等现象进一步扩大。
建设服务型政府是全球化发展趋势。随着各国全球化意识的加深，经济、政治共同体中成员国间的频繁沟通，对各国政府的要求和挑战都在不断加大，无论是WTO的非歧视原则、市场开放原则，还是公平竞争原则，都体现了一种政企分开前提下的社会本位、公民本位，因此，政府必须而且只能加快改革，还权于人民，还权于社会，还权于市场，尽快实现政府在社会管理中的角色转变。
建设服务型政府是全社会公民的共同需求。随着社会公民认识水平的不断提高和文化水平的整体攀升，全体社会公民已经自觉意识到作为“纳税人”、“主人”的社会角色，他们不再是单纯听从政府安排和计划指令的被管理者，而是真正参与社会建设与政府决策的管理者，而政府则是全社会的服务提供者。
（二）建设服务型政府研究现状及存在的问题
随着新公共管理研究的不断扩大，世界各国对建立多样化的公共服务制度进行了探索[2]，“服务型政府”的概念最早由中国学者提出，但此概念与西方国家新公共管理理念相仿。20 世纪70年代以来，西方一些发达国家进行了新公共管理运动实践，强调行政改革从经济、效率向公共服务和质量的转移，这给我国建设服务型政府提供了重要的启示。服务型政府为政府机构改革提供了方向， 以提升公共服务质量为目标，以转变政府职能为手段。[7]但同时，建设服务型政府并不是简单的机构增减、方法转变，而是深层次的政府管理改革，涉及管理观念、管理体制、管理方式等多方面，目前，我国建设服务型政府主要存在以下问题：
1.政府管理理念转变问题
政府管理理念决定了政府的管理体制和管理方式，是政府意志的体现，在计划经济条件下，政府已经形成了根深蒂固的官本位、政府本位思想，政府及其官员自然而然地视自身为“管理者”，负责管理和领导人民、企业、市场、法制等社会生活的方方面面，社会中的一切工作都应以政府为中心，这种观念带来严重的官本位、政府本位行政，导致政府职能无限扩大，而政府责任则成为空谈。
2.政府管理体制问题
政府管理体制由全能型、管制型政府向服务型政府转变，是政府管理体制的改革方向，在管制型政府职能模式下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，扮演了生产者、监控者的角色，而忽视了为社会提供公共服务的职能和角色。随着社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来，这一重大转变是艰难的，但却是必须的[8]。当前，我国政府仍带有浓厚的生产投资型政府的特征，在实践中政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，造成社会公共事业发展失衡、社会结构落后于经济结构、社会公共事业的发展滞后于经济的发展等各种不平衡。
3.政府管理方式问题
在市场化、信息化的大环境下，原有的政府管理方式相对简单，而现有管理工作日益复杂和多样，信息时代的飞速发展要求政府切实转变行政管理方式，而不是仅停留在注重人工处理政务、效率低下、信息沟通不畅、信息透明度不高等落后管理方式上。
三、进一步研究课题及发展方向
建设服务型政府重在解决其存在问题，提出对策，研究探讨建设服务型政府的路径。
（一）建立和完善公共服务体系
建设服务型政府，建立和完善公共服务体系是基础。根据我国经济发展现状，首先应解决好民生问题，做好公共基础设施建设服务、基础生活保障服务、义务教育服务、公共医疗卫生服务；其次做好社会保障、社会就业、环境保护、科技服务、公共教育服务等。在公共服务体系完善的基础上，逐步提高和扩大公共服务的覆盖范围和服务水平。
（二）深化政府管理体制改革，切实转变政府职能
转变政府职能是服务型政府建设的重要内容，正如邓小平同志曾经指出的，对于政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的事，就交由企业、事业、社会单位按照民主集中制进行决策，自行处理[9]。服务型政府的主要职能就是做好宏观调控，做好市场监管，做好社会管理，提供公共服务，对于政府管理中的“越位”、“错位”、“缺位”现象及时发现并纠正，把握和界定政府职能，做到“该放手时就放手”，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。持续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，把不该由政府管理的事情“放手”到企业、市场和社会，加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
（三）坚持依法行政，完善法制建设
服务型政府首先是法治政府，必须坚持执政为民，执政依法，并将法律意识和理念贯穿于政府行政管理全过程。各级政府机关严格按照宪法及法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，并将行使公共职能的范围和程序等内容纳入到法制体系中。建立和完善国家法律体系和制度，要求公民参与到决策过程中，充分行使宪法和法律赋予人民的权利，促进严格执法、公正执法和文明执法。
（四）打造创新型政府，转变行政管理方式
为提高政府的服务职能和服务能力，必须着力提高政府的活力和效率，打造创新型政府，行政审批制度改革和创新是其中的重要内容。当前，政府设置过多过繁的审批或检查项目，有些甚至是不必要的，这大大增加了微观主体的市场运行成本和制度成本，不符合深化市场改革的方向和要求，因此，建设服务型政府必须创新管理思路，推进电子政务，引进制度创新，引进激励机制和竞争精神，切实提高公共服务效率。
（五）注重民众参与，强化公务员队伍素质
公民作为政治参与的主体，参与到政府管理过程中，通过完善决策听证制度、信访制度等发挥公民的监督、参议等权利，通过网络、非政府组织等渠道实现公民参与政治决策，了解决策过程，达到公开、透明的民众参与型政府。同时，要建设服务型政府，人才队伍是保障，必须要建立健全公务员制度，建立一支觉悟高、素质高、懂管理、有能力的清正廉洁的公务员队伍。
参考文献：
[1] 侯莎莎.建设服务型政府的路径选择问题解析[J].河南工业大学学报（社会科学版）， 2007（12）：49－51.
[2] 赵建英.公共管理理论前沿问题[M].中共山西省委党校，2011.
[3] 裴蓓.建设服务型政府路径探析[J].改革研究，2007（8）：15－16.
[4] 论服务型政府建设.求是理论网.2011-7-13.
[5] 服务型政府的核心特征[J].领导之友，2004（5）：46.
[6] 在党中央举行的法制讲座开始前的讲话.人民日报.1994－12－11.
[7] 高清濂,李双荣,张雅清.西方发达国家服务型政府建设对我国的启示[J].对外开放,2010(11):3-4.
[8] 中国青年报:服务型政府的新定位 ．东方网 ．2004-01-06
[9] 梁慧星.形式正义只是手段，实质正义才是目的[EB/OL].中国法学网.2009－12－31.
