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司法独立的制度要素和保障
司法独立的制度要素和保障 无论是从思维逻辑和实际操作来看,还是从历史、现实和所有法治国家的 经验来看,建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法,而且还要有法律实现的制度保障,即要有公正的司 法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出,司法公正就 越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入,越来越 多的人认识到,司法公正未能在现阶段中国得到真正实现,其原因并不仅仅在于现 今司法人员整体素质的欠缺,而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之,就是在现 阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中,没有司 法独立就不可能最终实现司法公正。因此,探讨司法独立的可能性及其在现实社 会条件下的实现途径,应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入 世贸组织后,司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够 成功地把握加入世贸组织后的机遇,战胜挑战并使之转化为有利的条件,最关键、 最直接的任务和指标就是:我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工 作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务,证明我国维护发展市场经济及保障 市场经济秩序的法制条件与环境。因此,我国司法机构能否在涉外和涉世案件中 实现公正与效率,乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。
一、司法的前提条件 司法是法律实现的根本途径。进一步说,它凭借国家和社会的力量将立法 所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲,立法是要创立规则,并设定 一种秩序;而司法则是实现规则,并确立和保障一种秩序。所以,为了达到法律制度 所设定的目的,为了建设和实现法制国家,法律实现——司法就是必然和无条件的。
因此,我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件 性。
应该指出,一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立,那 么,完成实体正义和程序正义的有机结合,并且实现两者之间的一致性,最终实现 法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是,在此又必然提出一个新 的问题,即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢显然,法官首先必 须获得无条件实现其社会职责的社会地位、权威和尊严,而这些只能由体现社会 和人民意志的法律赋予,而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之, 法官只对法律负责,对法律所体现的社会和人民意志负责,完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此,才可能谈得上司法权威,才可能去追求司法公 正和法治国家。对于法官而言,法律就是目的本身;而且只有在仅仅服从法律的法 院中,才能真正实现司法独立。
二、司法独立的基本要素与保障 实现司法独立有两个最基本的要素,其实同时也是其保障,即:司法系统独 立(外部独立)和法官独立(内部独立)。
(一)司法系统独立 司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分,是实现法律正义的一个必 然环节。所以,我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和 权威,使之真正能够独立地实现法律 司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当 然,我们在此所谈的司法与行政分立,不是对西方资本主义国家三权分立国家理论 的简单照搬,而是依法治国,建设法治国家的必然要求;是法治国家建设的历史经 验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立,更重要的是实质上 的分立。鉴于我国社会政治的现实条件,司法系统独立应该具备以下的实质内容: 第一,机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构 设置和管理,即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说,法院系统的建制 和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约;下级法院的建制和管 理完全取决于上级法院的决定,而不是取决于地方政府,如人员编制、机构设置等 等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法 官学院都应该以此为出发点设计实施。
第二,组织人事上的完全独立。实际上,这是直接关系法官队伍素质、司法 人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。
可以说,现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、 不规范、不自主造成的。例如,许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院 派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员,这个问题在基层尤 其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制,但如果不从根本制 度上想办法,这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施,而且 有些规定还很现代化。但是,培植一个现代化的法官队伍,还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是:法院司法及管理工作人员的进出,必须要由法 院本身依照法官法独立决定,不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后,我 国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人 员组成,虽然不排除来自行政权力机关或由其指定,但主席和大多数成员必须是职 业法官。
第三,经费财政上的独立。法院人事和财政不独立,受制于地方财政和组织 人事部门,是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于 司法系统外的各种意见和压力,从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方 面,由于我国幅员广大,各地经济发展水平很不平衡,以至于各地法院的财政来源 也差距甚大。其结果,虽然最高人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时 代和社会发展的统一要求,但实际上,地方各级人民法院根本无法获得统一同步的 发展建设。事实上,各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、 各显其能。其结果,必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政 府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始, 诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除,今后法院诉讼费和财政来源将彻底 实行“收支两条线”。在法治国家的意义上,这种举措当然是一种进步。如果它能 够在司法独立的大前提下操作和实现,那么无疑会对今后法院系统的财政独立起 到极大推动作用;但是,如果失去上述前提,这个措施倒反而会使司法独立及各地 司法系统的财政状况更加恶化。所以,我们必须借实行“收支两条线”之机,争取司 法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。
(二)法官独立 nb 其实,没有司法系统的独立,就不可能有法官的独立;而没有法官的独立,司 法系统的独立就是空谈。两者相互依赖,彼此补充。法官的独立实际上构成司法 系统独立的实质和核心。所以,如果说司法系统独立是司法公正的必要条件,那么, 司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件,这是司法公正,从而也是法治国家 的逻辑。因此,在我们追求法治国家建设的过程中,当然不能不重视法官独立。根 据我国现行法官法,法官享有充分的权利,以至于我们完全可以认为,现今中国的 法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如,法官法第八条所列举的法官权 利类型,其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上,由于我国的吏 治传统源远流长,法治国家建设刚刚起步,相应的法治国家观念既未普遍也未成熟, 法院系统的独立性还多受限制,故法官独立远远未能被人们认识和接受概念,况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的 一个重要组成部分。可是,无论如何,如果我们要建设一个法治国家,那么就不可回 避地要面对这一挑战。
根据我国法官法规定,并从历史经验和现实条件来看,我们可以继续尝试从 以下几个方面争取实现法官独立: 第一,法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法 委员会应以法官为主,同时也可以包括党委和政府委派的官员,甚至律师界知名人 士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对 的主导作用。
第二,法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得 司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人,一旦经过司法委员会任命为法 官,除非其触犯法律或严重违背法官职业操守,即应享有终身的法官资格。在这方 面,应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利,即可以适当地延 长任职的年龄限制,而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法 官得以从事司法工作的最高年限或退休年龄。
第三,法官不可任意移调,不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既 定职位,更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官,同 样,通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是:从司法活动的基本准 则上讲,每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说,一个法官的 失职或违法行为,并不构成其他法官,包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职 的依据。当然,这个原则的实现必须以司法的完全独立,包括司法的内部独立和外 部独立为前提。
第四,法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确 认,任何情况下,法官的薪水都应该予以保障。否则,法官可以诉诸法律程序请求其 应该获得的薪水。此外,任何级别的法官退休之后,其薪金待遇应原则上不变。
第五,法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规 定的基本原则(宪法第一百二十六条),我国法官法第八条也作出了相应的规定。其 实,这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说,司法独立的核心内 容或基点是法官的独立,而法官独立的直接效果就是审判独立,后者则是实现司法 公正的根本前提。没有法官的独立,审判独立就无从谈起,而如果审判独立不能独立,司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此,《法官职业道德基本准 则》才明确要求法官强化审判独立的意识,即能够积极主动地创造条件,争取条件 来实现审判独立。
