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小议税收立法体制的改革
小议税收立法体制的改革 本文作者：戴海先 工作单位：安徽省国税局 税收立法形式偏重于行政法规,权威较差。从我国现行的23个税种的实体 法和有关的征收管理、税务行政复议、税务代理以及发票管理等税收程序法来看, 由全国人大及人大常委会以法律形式立法的只有3个,即外商投资企业和外国企 业所得税法、个人所得税法和税收征收管理法。其余皆是由国务院、财政部等有 关行政机关制定颁布的行政性法规,它们只具有附属性和执行性,法律级次和权威 性则不高。这不能说不是导致我国目前税法实施效果不理想的一个重要因素。税 收立法程序较为复杂,公开性较差。我国税收基本法律法规立法分为两个层次:一 是低层次的行政法规的立法程序:国家税务总局提出税法草案→财政部审签→国 务院法制局征求意见修改→国务院常委会审议通过→以总理名义发布实施。二是 高层次的税收法律的立法程序:在上述低层次立法程序的基础上,由国务院常委会 审议通过后→全国人大常委会法制工作委员会将议案发送国务院各部委、各省级 人大征求意见后进行修改→全国人大或人大常委会审议通过→以国家主席的名 义发布实施。可见我国税收立法程序不但相当繁琐,而且很少经过广泛的征求意 见,公开性较差。税收立法体制改革原则 一是合理适度原则。在税收立法权限的划分上,应遵循合理分权、适度下 放的原则。在市场经济条件下,公共产品的层次性是划分各级政府职责范围和事 权的基本依据,也是实行分税制的基本理论依据。由于税收是政府提供公共产品 的财力保证,在各级政府分别提供具有不同受益范围的公共产品的条件下,必然引 申出税收的划分,而税收的划分其主要的是税权的划分,税权的划分最重要则又是 税收立法权限的划分。从国际上许多国家做法来看,有的国家的地方拥有独立的 税收立法权,有的国家的地方则只拥有部分地方性税种的立法权。我国根据本国 具体情况,在税收立法权限的划分上,应合理分权,适度下放。具体说,就是主要税法 的立法权要集中在中央,可把那些地域性很强,对宏观调控影响不大并一致于形成 区域封锁与税收壁垒,防碍统一市场的税种的立法权可下放给地方。二是提高效 力原则。就世界各国税收立法来看,由立法机关行使立法权制定的正式税收法律 和由行政机关行使立法权制定的行政法规两者缺一不可,但大多数国家是以正式 税收法律形式为主、行政法规为辅。鉴于我国目前社会主义市场经济体制刚刚建 立,税收立法仍应采取立法机关立法和行政机关立法相结合,并需逐步提高税收法律的级次,使我国的税收立法形式转到以正式法律为主,以行政法规为辅的轨道上 来,以增强税法稳定性、权威性与法律效力。三是民主公开原则。民主在本质上 需要国家制定税法须公开地经广大民众广泛的讨论。因此,应改变过去那种在税 收立法上不经过广泛而充分的民众讨论就仓促出台实施的做法。坚持民主公开原 则,既有利于税收征管机关贯彻执行税法,也有利于广大纳税人普遍接受与遵守税 法,减少税收征管的阻力和偷逃税行为。
改革和完善我国税收立法体制的几点建议 1、合理划分中央与地方的税收立法权。中央与地方的税收立法权划分是 税收立法体制的核心问题。在税收立法权的划分上,应强调中央与地方的合理分 权,做到税收立法权的适度下放。首先,明确主要税法的立法权应集中在中央,这里 所说的主要税法包括:(1)税务基本法;(2)征收管理、税务行政复议、代理、发票管 理等主要税收程序法;(3)中央税、中央地方共享税各税种的实体法;(4)一些需借以 平衡地区间差异或税源全国普遍存在的地方性税种的基本法律。其次,在上述税 法之外,赋予地方(指省级)立法机关有根据区域性税源或税收调节的特殊需要决 定地方税种废立的权力。对此需强调的是地方税收立法需受税收基本法的制约并 接受中央立法机关的监督。2、确定立法机关税收立法与行政机关税收立法相应 范围。在上述合理划分中央与地方立法权限的基础上,按不同税法的特点,进一步 确定哪些由立法机关制定,哪些由行政机关制定,具体处理意见是:(1)税收基本法 是税法体系中的根本大法,应由最高权力机关全国人大制定。(2)税收实体法是税 法的基本构成部分,属于中央立法权限的大部分税种实体法应由全国人大常委会 制定,其实施细则应由人大授权国务院制定;属于中央立法权限的其它税种因尚未 成熟而需要采用过渡性的暂行条例形式的,应由国务院制定,其实施细则应由财政 部或省级人民政府制定。(3)属于地方立法权限的各税种实体法应由省级人大制 定,其实施细则应由省级人民政府制定。(4)税收程序法是税收实体法得以有效实 施的保障,是税收法律体系中不可或缺的部分,立法时要保证统一,立法条件成熟 的,应由全国人大或人大常委会制定,其实施办法由国务院制定;条件尚未成熟而 需要采用过渡性法规形式的,应由国务院制定,其实施办法由国家税务总局或省级 人民政府制定。3、规范税收立法程序。目前,我国尚无一个专门的法律来规范和 调整税收立法程序,为贯彻民主公开原则,笔者认为,我国税收正式立法程序可规 范为以下四个阶段:(1)税法草案的提出:由财政部会同国家税务总局磋商起草,其 好处是起草的税法一般较为贴近实际,针对性强。(2)税法草案的讨论修改:可分两 个过程,首先,税法草案起草后发各省级税收征管机关,由其牵头组织各有关方面 的人士讨论,提出修改意见。然后由财政部将各省上报意见汇总,并据此对草案进行修改,修改后报全国人大常委会法制工作委员会,其牵头再组织有关法律、经济、 财政、税务及有关部门的专家学者和实际工作者讨论修改。其好处是让社会各界 参与讨论修改。能使新制定的税法公平、合理和严密。(3)税法草案的通过:由全 国人大或人大常委会审议通过。(4)税法的公布:以国家主席的名义公布。
