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对我国城市少数民族立法保障的几点思考
对我国城市少数民族立法保障的几点思考 刚刚过去的2014 年是《中华人民共和国民族区域自治法》实施30 周年。作为一个典型的多民族国家，我国拥有一亿多的少数民族人口，当中有三分之一 甚至更多是生活在城市及所辖农村地区的。根据2011 年12 月发布的中国社会蓝 皮书，我国城镇人口占总人口的比重首次超过50%。城镇化进程的加快，推动了 我国少数民族聚居区域结构的变迁，增加了少数民族人口的流动性，使散居在城 市中的少数民族人口数量不断增加。进而使城市民族工作面临诸多新的问题和情 况。宏观上看，城市少数民族中的贫困人口比例始终较高。城市中的少数民族务 工者多从事低端产业，无法在城市竞争中获得更多城市资源与稳定的地位，因此 抗风险能力比较差。特别是城市少数民族流动人口，受城市户籍制度的制约不能 够获得及时的物质帮助。而且随着改革的深入，越来越多的少数民族有强烈的寻 求个人发展的诉求，国家有责任不断满足少数民族的权益需求。如何保障城市少 数民族的切身利益已引起学术界和各级政府部门的关注，成为我国社会治理的重 要内容。
一、城市少数民族的内涵分析 国务院在1993 年10 月23 日批准发布的《中华人民共和国城市少数民族 工作条例》(以下简称《城市民族工作条例》)，对城市少数民族的权益保障进行 了全面而系统地规定，而且首次在行政法规中明确提出城市少数民族的概念，并 将城市少数民族一词正式纳入到我国城市民族工作的常用术语中，标志着我国城 市民族工作正式步入法制轨道。据2010 年第六次全国人口普查数据显示，我国 少数民族总人口数为11379 万人，占全国总人口的8.49%，截止2009 年底，我国 668 个城市里都有少数民族居住，这既是我国多民族共同发展的进步体现，同时 也是对开展民族工作的挑战。城市少数民族将民族风俗和传统文化与城市中现代 的生产生活方式相融合，形成了独立的价值观与人生观，对于我国少数民族的发 展起到了重要的传承作用。但部分在城市中立足未稳的少数民族也存在着其独有 的特点，如聚合形式的内向性(易滋生群体性事件)、择业取向的本土性、社会交 往的封闭性以及群体生存的困难性等等，研究不同类型的城市少数民族特征有助 于稳定民族团结大局、正确开展民族工作。城市少数民族通常是指生活在行政区 域内的市区包括所辖农村的少数民族。目前我国学界对城市少数民族存在多种划 分方法，例如根据其分布特点可分为城市聚居少数民族和城市散居少数民族;以 户籍制度可划分为拥有城市户口的少数民族和非当地户籍的外来少数民族;从其 在城市居住的时间长短和来源区分，又可以分为城市世居少数民族、城市迁入少数民族以及城市流动少数民族三种类型。本文以少数民族在城市中的分布为主要 形式的划分方式为例：一种为回、满、蒙等在城市中形成相对聚集的群体生活的 少数民族，另一种为散居在各城市中的少数民族。正确认识和把握我国城市少数 民族的特点及类型，是我国在当前社会转型过程中做好城市管理工作的基础与前 提。
(一)城市聚居少数民族的特点 聚居生活的城市少数民族具有较强的民族意识与民族情感。群体聚集生活 的城市少数民族通常是世居于城市的少数民族，在城市中居住已经有几代人，并 有一定规模或聚居区域的少数民族。如宁夏回族自治区、广西藏族自治区及内蒙 古等省市中的城镇少数民族居民，他们大多几代甚至从祖辈就开始生活这些城市 中，非常关心与本民族政治地位和发展进步有关的变化，对关系到本民族利益与 荣辱的问题较为敏感。但经济文化发展水平与汉族相比存在差距，由于民族风俗 及传统文化的局限性，这些少数民族在就业范围和教育水平上较汉族相比存在劣 势。少数民族升学率较低，从事技术性、知识性工作的较少。城市中少数民族干 部从世居在城市的少数民族中培养出来的也较少，大多来自民族自治区。
(二)城市散居少数民族的特点 1.居住地分散、覆盖面广。广、多、杂、散是我国散居城市少数民族的基 本特征。以吉林省长春市为例，长春市少数民族人口约为27 万人，约占长春市 总人口数量的0.99%，他们并没有指定的聚居区域，分布于长春市各个行政区。
2.较强的社会经济适应性。散居城市少数民族与汉族拥有共同的经济生活 方式，在消费观念、语言文化等方面，传统的少数民族特征已经逐渐淡化，形成 了较强的社会适应性，更易于在城市生活中的发展。
3.文化生活的共融性。我国散居在城市中的少数民族由于长期在多元文化 环境中生活，在传承本民族的传统文化的同时，也要合理处理外来文化对于本民 族文化的冲击与影响。经过长期的磨合与发展，各民族从使用汉语言开始，逐步 将不同的文化融合在一起，进一步促进了各民族文化的互融和城市多元文化的形 成。
上述两种类型少数民族无论在主体地位、文化认同、经济状况、受教育程 度和享受社会福利情况等方面均呈现复杂交错的状态。一方面，共同的民族文化心理认同以及共同的宗教信仰，使他们形成一种整合性。另一方面，他们广泛分 布在不同的行业，收入的差异和阶层的差异导致了阶层的分化。对城市主流文化 和现代文明的态度也出现严重分化。
二、我国城市少数民族立法保障的现状与问题 (一)城市少数民族权益保障的立法现状 自新中国成立以来，保障少数民族合法权益已经成为我国依法治国、民主 法制的重点之一，保障城市少数民族的就业权、教育权、文化发展权、政治参与 权及宗教信仰自由权等社会性权益都成为了少数民族权益保障体系中重要的组 成部分。
宪法首先规定了我国城市少数民族权益的基本保障原则和具体权利。宪法 第4 条体现了我国民族法制体系中的重要原则：民族平等原则、促进少数民族发 展的原则、少数民族拥有使用本民族语言的原则以及民族团结原则。
《全国人民代表大会组织法》、《行政诉讼法》、《人民法院组织法》、 《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《刑法》、《兵役法》、《城市居民委员会 组织法》、《义务教育法》、《工会法》、《消费者权益保护法》、《红十字会 法》、《广告法》、《教育法》和《劳动法》等下位法的条款中都有涉及到城市 少数民族权益保障的相关规定。
1993 年出台的《城市民族工作条例》是一部专门针对城市少数民族权益 保障的条例。其它关于城市少数民族权益保障的行政法规还有《民族乡行政工作 条例》、《殡葬管理条例》及《宗教事务条例》等，这些规定都从不同的角度对 城市少数民族的权利进行了保护。
地方性规章制度从城市少数民族的政治、经济、文化、宗教信仰与风俗习 惯等多方面出发，出台了各项政策措施，例如吉林省近十几年来先后出台了《吉 林省散居少数民族权益保障条例》、《吉林省清真食品管理条例》、《吉林省实 施〈城市民族工作条例〉办法》，不断加强和完善了城市民族工作法制体系建设。
各地也注重加大这方面的工作力度，吉林市制定了《吉林市清真食品管理条例》， 重新修订《吉林市社区民族工作细则》，辽源市民委和民政局共同制定并下发了 《辽源市加强社区民族工作的实施办法》。这些法规和规范性文件的出台和实施， 对于进一步规范城市民族工作，起到了重要的保障作用。(二)我国城市少数民族权益立法保障存在的问题 迄今为止，针对城市少数民族的法律、法规、规章制度和条例虽然已经制 定很多，我国目前已初步形成由宪法到民族区域自治法再到自治条例或单行条例 为主干的较完善的少数民族权益法律保障体系，但依然极为欠缺具有规范性和可 操作性的专门法律和实施法律的具体措施。自治条例和地方性法规都还比较简陋， 尤其针对杂居、散居少数民族的法律还存在部分空白。
首先，立法层次较低，不具强制力。从内容及措施效力上看，现行关于城 市少数民族权益保障的法律法规具有明显的局限性。大多为条例、办法及指示等 政策性文件，各地往往以规范性文件的方式进行规定，并没有统一的城市民族法 典来强制保障城市少数民族的权益。据初步统计，广东、湖南、辽宁、重庆、河 北及湖北等省市已出台与散居少数民族权益保护相关的法规，但缺失在国家层面 上保障杂居、散居少数民族成员权益的法律。尽管全国人民代表大会民族委员会 从1986 年就开始了《散居少数民族权益保障法》的起草工作，但至今尚未出台， 不得不说这是民族法律体系的一个缺憾。当前主要依靠政策调整来维护城市少数 民族权益的方式已经不能完全适应时代的潮流和形势的变化。毕竟政策性文件既 缺乏法律强制力作为保证，又缺乏程序上的支持，更多属于指导性意见，若主要 依赖人的协调，不利于对城市少数民族的平等保护，很容易出现区别对待、因人 而异及因事而异的情况。再加上城市地方的有关政府部门未必能够在贯彻和落实 相关民族政策时完全到位，其权益保障的工作还有待加强。这在一定程度上也增 加了少数民族融入城市的困难。
其次，现行保障城市少数民族权益的相关法律规范建设相对滞后，不适应 现阶段国民经济的发展步伐。我国许多正在适用的民族宗教政策和法律法规还是 建国初期或是20 世纪70~90 年代创制的，应当适时修订。《城市民族工作条例》 从1993 年制定至今已经历经了20 个年头，对当前城市少数民族工作已经很难起 到指导与规范作用。眼下城市少数民族在数量上、人口素质及少数民族的文化知 识程度等都有了很大的变化。20 年前制定的法律不论是在人员流动的管理还是 散杂居少数民族权益的保障方面，都存在或多或少的遗漏。例如作为我国民族区 域自治重要内容的城市民族区目前还没有明确的法律规范，按照《国务院关于更 改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》的精神，一些建制应当归于民 族自治地方或民族乡的城市民族区却成为可以由各地方通盘考虑与妥善处理的 对象。
再次，立法的针对性和实效性不强。目前的城市少数民族立法大部分是有关民族人口的扩大、民族干部的培养和民族语言的使用等方面的规定。而像宗教 信仰自由的贯彻与执行问题、民族平等实现的问题、经济事业发展与脱贫致富的 问题还有少数民族风俗习惯维护的问题，等一些城市少数民族反映最为集中和关 切的问题，还尚未进入立法的范围。
最后，现行的法律规范内容缺乏具体性，可操作性较差。由于城市民族工 作具有敏感性、复杂性和广泛性等特点。目前《城市民族工作条例》的实施难度 很大，特别是只有一条欠缺可操作性、原则简单的关于保障城市少数民族流动人 口平等权的规定，不足以解决当前形势下城市流动少数民族面临的诸多新问题。
此《条例》所称的城市只是指直辖市和设区的市，却不包含不设区的市(县)。虽 然各省基本都建立了地方性城市少数民族工作条例，但内容大多机械地模仿《城 市民族工作条例》，内容不具创新性、因地制宜的可操作性较低。
三、完善我国城市少数民族权益立法保障的对策 为了健全少数民族法制体系，切实保障城市少数民族的法律权益，必须营 造良好的法制环境，严格贯彻执行少数民族相关法律、法规和政策。应当以宪法 为基础，根据新时期保障城市少数民族权益过程中存在的问题，以国家整体立法 规划和框架为指导，加快对急需的法规进行修订和起草，制定高质量的、具体可 实施性强的权益法律保障体系。具体应做到以下几点：
第一，制定城市少数民族权益保障基本法。该法应作为对民族工作具有指 导作用的基本法，被视作健全我国城市少数民族权益保障体系的法律基础。将该 法与《民族区域自治法》一道共同构成对我国少数民族权益保障的基本宪章。
第二，健全各种配套法规，并确保法律法规的贯彻落实。在当前人口流动 日益频繁的社会背景下，建议全国人大常委会应当尽快制定《城市散居少数民族 权益保障法》，该法保护的核心对象应当是散居在非原民族自治区域的少数民族， 内容既应包括对城市散居少数民族风俗习惯和宗教信仰等方面权益的特殊保障 措施，还应当包括促进城市散居少数民族政治、经济、文化、卫生和教育权益等 方面平等发展的规定。
第三，完善保护城市少数民族传统文化的相关法律制度。城市少数民族的 传统文化包括民族工艺品、民族艺术、戏曲、民族服饰及民族文化教育等方面， 应通过制定相关的法律制度保护与促进传统民族文化的传承与发展。第四，强化监督机制，确保政策与法律制度的落实。由于现阶段法律不健 全，负责城市少数民族工作的干部群众对于党的民族理论、民族政策及相关法律 法规缺乏了解，贯彻民族政策的意识水平较低，使得城市少数民族的权益保障受 到了影响。因此，应该强化监督机制，通过法律政策监督、行政监督与舆论监督， 让城市少数民族的人民群众可以对不合理的事物及不合法的事件进行全方位的 监督与治理。
城市民族工作的内容随着时代的发展不断丰富，城市民族工作也应在方法 上不断创新。依法治国作为我国的基本国策，加强民族法制建设是做好城市民族 工作的必由之路。完善城市少数民族立法保障是实现我国依法治国战略目标的重 要组成部分。全国各族人民应当以十八大提出全面推进依法治国为契机，加快民 族法制建设，把城市民族工作纳入法治轨道。
