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国有企业对外投资监管体系研究
国有企业对外投资监管体系研究 摘要：本文运用委托代理理论，从监管主体、监管行为分类、监管过程三个方 面设计出基于激励相容理论的国有企业对外投资监管体系，以解决信息不对称条 件下的监管问题，促进企业积极参与到监管体系中，缓解国有企业的对外投资风 险，进一步优化配置社会资源，促进国有经济的健康有序发展。关键词：激励相容理论；
国有企业；
对外投资监管体系 当前，在中央提出共建“一带一路”的大背景下，我国国有企业对外投资深 入推进，在推动中国经济转型，助力促进世界经济以及东道国经济增长的过程中 发挥了重要作用。在国有企业对外投资过程中，信息不对称是引发“逆选择”和“道 德风险”，从而使“道德风险”转化为“逆向选择”的主要因素，致使市场机制运行 的结果缺乏效率，也产生了一些不理性和异常的投资行为，不利于国民经济的健 康、有序的发展。运用委托代理理论设计一种满足激励相容约束的监管机制，尝 试解决“逆向选择”问题，为企业对外投资中提供相对理想的监管体系。在该监管 机制中，委托人是监管者，代理人是对外投资的国有企业，构建一个适用于对外 投资的委托代理模型，用于解决信息不对称条件下的监管问题，促进企业积极参 与到监管体系中，缓解国有企业的对外投资风险，提升企业和国家的国际竞争力。
一、激励相容监管机制作用原理 根据广义激励相容约束理论，机制设计者应该占据主导地位，负责研究制 定规则，确保参与机制运作的各方利益能与设计者追求的目标高度一致。监管者 负责设计监管机制和制定规则，主要由对外投资监管局（虚构）和发改委、国资 委、央行、商务部、外交部等组成，负责具体的监管操作。国有企业作为被监管 的代理人角色，要根据机制约束下的规则制定对应的行动策略。在监管体系设计 中最重要的是解决激励相容约束问题，重点是委托代理关系、内在动机结构以及 信息空间三个因素。只有通过有效的监督和激励，让国有企业在监管机制的框架 内运行，才能实现激励相容设计的目标。运作流程可以具体描述为：采集监管信 息―掌握投资内外部环境―分类识别投资行为―对投资进行评估―形成调查报 告并提交，并对投资进行中的全过程进行监管，以尽可能规避风险减少损失。
（一）委托代理关系。委托代理关系的主要经济特征表现为信息不对称。针对这 一经济特征，本文提出了构建一种符合激励相容约束的对外直接投资监管体系， 其中，国有企业作为企业的具体运营者，是具有信息优势的一方，可以认为是代 理人，在信息对外直接投资交易中不具有信息优势，可以认为是委托人。就某区域市场而言，可以将监管者与被监管对象之间的关系进行简化，假定单一政府监 管机构仅对单一或少量企业进行监管，两者之间签订相关协定，近似认为是“单 对单”的委托―代理关系。（二）内在动机结构。在对外投资监管过程中，监管 激励相容重点就是为了解决监管机构与被监管企业之间存在的巨大目标差异。针 对信息不对称造成的困扰，必须满足国有企业在披露真实信息获得的利益不小于 谎报信息获得的利益时，其才会主动向监管者汇报真实情况，并能够参与到监管 者设计的监管机制中来。因此，本文构建的激励相容约束下的监管机制，既要防 止国家的利益和群众的福利受到损害，还要确保国有企业的利益，令其不对该机 制产生抵触。（三）信息空间。在对外投资监管机制信息空间里，监管者对于企 业的经济特征掌握有限，特别是对其内部的真实成本却知之甚少。国有企业作为 被监管者，在和真实成本有关的数据情报方面，相比监管者具有一定程度的优势。
这种不完全信息，造成监管者的滞后性、认知差异性以及不可观测性，在面临被 监管者可以隐瞒时，会令这种信息不对称性进一步凸显。因此，政府部门作为监 管机构，在一定程度代表了国家整体利益，设计监管体系时，一定要把握相应规 则，促进国有对外投资企业主动提供真实信息，切实发挥监管体系的效能。
二、基于激励相容理论的国有企业对外投资监管体系设计 （一）监管主体设计。我国的国情决定了现阶段对外投资监管体系不能采 取开放式监管，必须结合我国国情建立针对国外投资风险的有限监管体制。为解 决目前多头管理、监管主题缺位的现实问题，必须从政府、出资人以及企业三个 层面，明确职责定位，理顺管理机制，构建较为完善的监管框架。1.政府层面重 点要理清国家发改委、商务部和外管局之间的权限划分和管理职能，使得相关部 门可以各司其职，切实发挥效用。国家发改委应注重强化宏观指导，制定产业政 策、指导性的对外投资发展规划与年度计划，提出对外投资的总量平衡和结构优 化的目标政策，审核对外重大投资项目和大额用汇投资项目，以及对商务、金融、 外汇、海关、财税、国资等部门的境外投资工作情况进行再监督和再评价。商务 部应加强管理服务职能，推动企业对外投资真实性审核。国家外管局应突出对外 投资真实性、合规性、合理性的审核。中国出口信用保险公司应完善对外投资保 险体制。2.出资人层面国资委应注重厘清与国有企业的权责边界，按照法律法规 和政策规定，履行出资人职责定位。建议在现有对外投资管理机构的基础上，设 立一个由国务院统筹，相关部委共同参与的对外投资监管局，具体负责企业对外 投资的服务和监管，把以往分散在发改委、商务部、外交部、央行等部门的涉外 投资工作统筹整合起来，减少职能交叉，形成工作合力；
重点是监督促进企业完 善法人治理机制、投资决策机制和对外投融资、产权股权、资金使用、资产处置等重大事项监督。3.企业层面国有对外投资企业是对外投资管理的责任主体和实 施主体，首先是明确考核目标。在制定企业经营业绩目标责任书时，要紧密结合 各个企业的实际情况，真正做到“一企一策”。如山西省在新一轮国企国资改革中， 就将经营班子任期制和契约化管理全面展开，运用考核导向和倒逼机制，增强了 企业的活力。其次是强化管理科学性。参照全生命周期理念实行全流程管理，即 从对外投资项目的可研论证、立项、评审决策、过程实施、事后评价等进行监管， 必要时还要对项目退出机制进行监管，突出事前立项备案、过程重大事项报告、 事后评价三个环节，确保有重点有效果。其三是优化法人治理机制。建立规范的 董事会、完善公司法人治理机制，实现三权分立有效制衡又协调运行，是加强国 企对外投资监管的重要内容，也是国企自身建设的迫切需要。（二）监管行为分 类管理设计。基于激励相容理论的监管体系，就是要在相应监管法律法规的制约 下，营造基本的投资制度环境，特别是适应国家政策和投资战略的变化，引导企 业进行科学理性的对外投资，杜绝随机性和盲目性。通过制定和更新《对外投资 国别产业导向目录》，引导企业投资方向，是实现监管行为的分类管理重要途径。
一是对鼓励开展“一带一路”建设的境外投资，在税收、外汇、保险、海关、信息 等方面进一步提高服务水平，在监管行为上给予便利化条件。如鼓励国有企业开 展在基础设施方面、先进农业和商贸、文化、物流、金融等服务领域的对外投资， 能够带动国内优势产能和技术标准输出方面的投资，加强高新技术和先进制造业 的合作等。二是对限制开展的境外投资，要引导企业审慎参与，并结合实际情况 给予必要的指导和提示。如对局势不稳定的国家和地区开展境外投资，投资房地 产、娱乐业、体育俱乐部等行业和领域，使用落后的产能等国家限制开展的境外 投资。三是对禁止开展的境外投资，要采取切实有效的措施予以严格管控。如境 外投资涉及军事工作核心技术和产品方面，以禁止出口的技术、工艺、产品为投 资手段，投资赌博业、色情业等不健康的行业等。（三）监管过程设计。在国有 企业对外投资中，委托人通过突出监管重点，丰富监管手段，抓好对外投资全过 程管理，可以有效避免国有资产损失等风险的发生。一是加强事前监管。监管者 应重点审查监管国有企业对外直接投资过程中所需材料的真实性和有效性；
同时 要成立信息服务平台，为企业对外投资提供信息服务，定期通报失败和成功案例， 并提供咨询服务和技术支持，指导对外投资企业增强风险防范意识。国有对外投 资企业要成立专门的海外投资风险控制部门，对被投资国的政治环境、经济环境、 文化环境和市场环境进行分析研判，选择投资机构和方式，科学分析投入和产出， 探索盈利的可能性，必要时可以运用数学方法建立模型进行定量分析，逐步提升 对外投资的风险防范意识和反应速度。二是强化事中监管。委托人要建立对外投 资企业在外人员相关信息备案制度，通过对外投资企业人员信息数据库等系统，覆盖绝大部分以上的在外企业、项目和人员信息，为妥善处置境外违规事件提供 有效保障。建立终身责任制，一要项目终身责任制，二要对因项目投资经营失败 承担主要责任的企业负责人员建立起终身职业禁入的重处制度。同时，要严格落 实责任追究制度，健全对外投资责任链，谁决策谁负责、谁拍板谁负责、谁出问 题谁负责，集体决策出现问题就必须具体负责，绝不姑息纵容。代理人企业要根 据投资过程中产生的种种严重影响投资安全性和收益性的事件与因素，随时对经 营措施进行调整；
注重对外投资监管的连续性，随时掌握境外市场中的风险状态， 及时发现隐藏的风险和危机，第一时间进行应对，确保投资安全。三是注重事后 监管。建立完善境外投资完成后的相应制度，特别是投资决策、财务管理和责任 追究等制度的建立。构建完善的对外投资审计制度，运用对投资资本金，确保境 外资产的安全。另一方面，要加强监管政策与产业政策、信贷政策的协同配合， 包括加强信息服务，做好政策传导；
强化非现场监测和现场检查，以及对重点区 域、重点机构的监管。针对后续经营中可能出现的风险和危机，企业要沉着应对， 学会利用国际惯例、双边或多边条约以及相关法律法规，在国际贸易游戏规则中 保护自己利益，降低投资失败以及亏损的风险。同时，国家层面也要由政府机构， 加强国家之间的了解与支持，必要时可与东道国政府或相关机构通过谈判、沟通、 交流，挽回资产减少损失。
