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城市林业建设探究论文

关键词：城市林业法律制度林业建设环境保护 城市林业的概念最早是由加拿大多伦多大学ErikJorgensen提出来的，他认 为：城市林业不只是对城市树木的管理，更是对受城市居民影响和利用的林地的 管理。①《加拿大不列颠哥伦比亚省林业手册》中把城市林业定义为：“城市林 业是林业的一个专业化分支，是对树木和森林进行培育和管理，以对城市居民的 心理健康、社会福利和经济繁荣发挥作用的一项高尚事业。”②1967年第九次国 际林业大会上首次公布了城市林业的概念。30余年来，城市林业作为一门新兴的 学科逐渐被人们重视与认识，国内外的林学家从不同角度对城市林业作了多角度 研究，并给城市林业下了不同的定义。我国的林业工作者在城市林业的理论研究 与实践过程中，对城市林业提出具有中国特色的定义：城市林业是由林业和园林 融合而成的，是建设、经营和利用城市森林的事业。城市森林是指城市范围内与 城市关系密切的，以树木为主体，包括花草、野生动物、微生物组成的生物群落 及其中的建筑设施。③ 城市林业建设是一个系统工程，不仅涉及多学科的共同研究和实践，更需 要理论研究的创新和指导，需要建立健全相关的法律制度和运行机制。笔者认为， 在诸多的因素中，城市林业建设法律制度的建立健全，无疑是非常必须的前提性 要件，但一种法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的问题也非常 复杂，本文只想对此作一些最初步的探讨，以就教于学界同仁。

一、城市林业建设的现状 我国城市林业工作者不仅探索城市林业的理论，还结合我国的国情、林情， 在实践中探索具有中国特色的城市林业发展通路。1988年，长春市在国内第一个 提出了建设“森林城”的规划。此后，北京、天津、广州、深圳都先后进行了城市 林业的规划。1995年在广东的中山市进行城市林业总体规划试点，1996年在广州、 东莞、珠海试点，1997年在南海、深圳、潮州等10个城市铺开，探索在不同类型 的城市开展这一工作的做法，为广东省城市林业的全面展开积累了宝贵的经验。

我国一些城市在这些规划中取得了巨大成就，就拿长春市而言：在600万长春市民的积极参与下，“森林城”建设规划的第一阶段任务已超额完成，长春市区绿化 面积达到了4573平方公里，人均公共绿地7.3平方米，居全国大城市之首；
城市 森林覆盖率达到了37.3%，位居全国前列，整座城市面貌发生了明显的变化。1999 年江泽民主席在西安市正式提出西部大开发以来，西部地区开始了轰轰烈烈的山 川秀美工程，大搞退耕还林、退耕还草、植树造林、城市绿 〖作者简介：陶信平，男，副教授，长安大学法学系主任。主要从事民法 学、环境资源法学教学与研究。〗 化，经过五年的建设，以西安为代表的西部地区，在城市林业建设方面已 经取得了很大成绩，极大地改善了城市环境，为城市经济发展创造了良好的生态 环境。目前，全国大多数城市都已提出或正在提出城市林业建设规划，城市林业 建设已成为当前城市发展的主题之一。

我国城市林业建设在取得巨大成绩的同时，也暴露了许多的问题：首先是 城市林业的概念和观念尚未受到应有的理解和重视。由于对城市林业内涵、作用 和功能甚至对城市林业的概念的认识不足，导致城市林业的观念在城市发展建设 规划中没有得到重视和体现，规划建绿还没有受到普遍重视；
形成解决城市问题 方法的落后和偏废；
资金投入不足或投入不当；
城市林地和绿地经常成为城市建 设蚕食的对象，遭受人为破坏。其次，城市人均林地和绿地面积少，按国际和环 境生态组织的要求，城市绿地达到人均60平方米的标准最为理想。而我国目前城 市人均绿地水平离此标准距离尚远。我国城市林业与发达国家甚至与一些发展中 国家相比，发展水平还很落后，许多城市基本上处于一大片钢筋混凝土的包围之 中。随着我国城市化进程加快，这种日益恶化的城市环境严重的阻碍了城市本身 的可持续发展。其三，城乡绿化一体化建设的布局，城市绿化地与林木的比例， 绿化树种的选择、搭配，城市立体林业的开发建设，工业区与居民区隔离防护林 带的建设布局，林木防止大气噪音污染等功能的发挥存在一系列亟待解决的技术 难题，迫切需要科技的全面介入和有力支撑。其四，城市郊区的建设没有纳入城 市林业建设的整体规划，导致城市林业建设城乡失衡和城乡矛盾冲突。以往对城 郊乡村的林业建设，缺乏整体规划和统一管理，由于经济建设发展的迫切需求， 许多林地被开山采石，严重毁坏山体和植被，对城市整体建设和绿化造成严重危 害。其五是城市林业建设缺乏统一的法律制度，不能形成统一的、规范的、科学 的发展模式。

上述问题相互作用、相互影响，共同制约了城市林业建设的发展，都应当 引起学者和相关部门的重视，尽快研究解决的方法和措施。二、城市林业建设的法律思考 如前所述，虽然我国城市林业建设取得了不小的成绩，但我国城市林业建 设只有近二十年的发展，并且随着我国城市化进程的不断加，城市环境压力越来 越大，导致城市林业建设出现的问题也越来越多。出现这些问题的一个很重要的 因素，就在于至今没有制定直接规范城市林业建设的法律、法规。所以，重视并 加快研究和制订有关城市林业建设的法律、法规，对我国城市林业建设加以统一 的规范和引导是当前国家立法机关应予重视的一个问题。下面将从城市林业建设 的法律理念、城市林业建设自身的内部法律关系、城市林业建设与我国有关林业 法律、法规的关系等方面作一些初步分析：
（一）城市林业建设的法律理念 所谓“理念”实际上就是原理和信念，或价值观。一种制度在建构和设计中 内在的指导思想、原则和哲学基础，即这种制度的理念；
它是一系列价值选择的 结果，指向某种特定的目标。理念通常应该体现为具体的制度，在这种制度的实 际运作中贯彻始终，并能够得到验证。法律理念即指导法律制度设计和法律实际 运作的理论基础和主导的价值观，也是基于不同的价值观（意识形态或文化传统） 对法律的功能、性质和应然模式的系统思考。法理念作为一种哲学属于一种实践 理性。虽然一国的法律制度具有相对一致的法律理念，但不同的法律部门和法律 制度也具有其相对独立的法律理念存在。城市林业建设的法律理念也就是指导城 市林业建设法律制度设计及其实际运作的理论基础和基本的价值观。在构建这一 理念的过程中，应充分体现城市林业建设的时代特色，要突出其多样性和综合性。

具体说来，城市林业建设法律理念可以表述为：规范和保护并重，生态与产业共 优。这是由城市林业建设的自身特点和现代法律的价值所决定的。城市林业建设 必须走法制化道路，不仅要依法规范城市林业建设所有的环节和过程，而且要特 别强调对已有的生态系统和将有的生态的保护，强调规范与保护并重的理念。同 时，城市林业建设还应当注重经济效益和社会效益，要有效益观念，不仅要创建 优良的城市生态环境，也应当将生态建设与生态产业结合起来，使城市林业建设 走上既有良好的经济效益又有非常好的社会效益、生态效益的发展道路。城市林 业建设的特点在于其功能的多样性：一般认为，城市林业建设具有环境生态功能、 康乐游憩功能、美化功能和经济生产功能。现代法律的价值在于追求实现社会公 平与财富的最大化。法律在规范城市林业建设时，应尽可能协调好各方利益，尽 力解决各方面出现的问题，使城市林业建设既能实现速度和会公平，又能达到效 益最大。由此看来，我国目前其他有关林业的法律理念相对于城市林业建设的法律理念，显得单一而狭窄，不利于林业资源效用的充分发挥。城市林业建设的法 律理念的确立可能会是我国林业法律理念革新的开端。

（二）城市林业建设法律要素 与其他任何法律关系一样，城市林业建设的法律规范体系必然由该法律关 系的要素组成，下面对城市林业建设法律关系的基本要素作一简单分析。

1、城市林业建设主体 在城市林业建设法律关系中，主要涉及以下几个方面的主体：其一、城市 林业建设的立法主体。按照《宪法》和《立法法》等有关法律的规定，《城市林 业建设法》应当由全国人大常委制定，国务院可以制定有关的行政法规；
较大的 市可以通过制定地方法规来规范当地经济建设和社会发展中的重大问题。在目前 情况下，在城市林业建设中，首先应该考虑的就是城市的人民代表大会及其常委 会可以对本市的城市林业建设制定相应的地方法规，为城市林业建设提供法律保 障和依据。同时，城市政府的规划部门也应积极将有关规划报人民代表大会或人 大常委批准，使其具有更高的权威性。

其二、城市建设的执行主体。城市林业建设执行主体，是指城市林业该由 谁来投资建设，谁来实施城市林业的建设活动？其主体主要有三方面：政府、集 体、个人。城市林业作为一项公益性事业，应以政府实施为主。城市政府对本市 的林业建设从规划、筹资到具体实施都应处于主导地位。特别是对于城市森林、 园林的建设，公共场所的绿化、城市通路、街道两旁的绿化更应以政府为执行主 体。集体，主要是指城市林业建设的非国家团体组织，在城市林业建设中要发挥 有关部门、单位、社区的作用，落实责任制，一些小区绿化、单位大院绿化等应 由有关部门、有关单位和社区负责，做到有钱出钱、有力出力。个人，是城市林 业建设活动的具体实施者，须尽其法定义务，《森林法》第十一条明确规定：“植 树造林、保护森林，是公民应尽的义务”。第五届全国人大第四次会议通过的《关 于开展全民义务植树运动的决议》，要求所有满11周岁的公民，每年义务植树3 棵至5棵。这就使植树造林从一种人们自愿参加的美化环境的活动，转变为人人 都应履行的法定义务，为全民造林创造了条件。

其三、城市林业建设的经营管理主体。城市林业建设该由谁来经营管理？ 城市林业建设中的城区林业建设由于主要由当地政府投资，而且城市林业建设作 为城市建设的一个部份，理应由政府中的城市规划部门进行规划和管理。同时应当将市场机制引入城市林业建设，将经营和管理相结合，实行谁建设谁经营谁管 理谁受益的复合体制，充分调动相关主体的积极性。因此，城市林业建设的经营 管理主体应是多元的，城市环境保护部门、社区管理部门、生活区的物业管理部 门、其他有关单位也应对城市内部或小区内部林业建设或绿化区域进行管理和经 营；
而城市近郊和中远郊林带则应由林业部门经营管理，尤其是中远郊森林带还 牵涉到国家防护林体系的建设，所以其经营管理应由专业性的林业部门从整体上 进行规划和经营管理，并且还要加强各个林业带之间的协调。在城市林业建设中， 城市规划部门应加强与林业部门及其他相关部门的沟通，促进城市的城区、近郊 和中远郊林业建设的综合发展。

其四、城市林业建设监督主体。城市立业建设的规划、建设、管理和维护 都应该有专门的机构或组织，同样，对城市林业建设也应有专门的监督机构，形 成高效合理的监督机制，促进城市林业建设良性发展。目前，我国城市林业建设 监督的问题在于，政府集管理者和监督者于一身，根本不能实施真正的有效的监 督。这样的监督机制就失去了监督的意义。从权利义务相对应和权力制约与平衡 的理念出发，城市林业建设的监督主要有立法监督、行政监督和公众监督与舆论 监督几种主要方式。立法监督是指立法机关即人民代表大会及其常委的监督，这 是最具权威的监督方式；
行政监督是指城市林业建设的执行主体、管理主体之间 即其相平行的行政部门的监督，比如监察部门、审计部门的监督；
公众监督是指 城市林业建设离不开所有市民的参与和监督；
市民既是建设者，同时也是监督者。

此外，媒体舆论对城市林业建设的监督也是非常重要的。鼓励市民和媒体进行监 督，才是城市林业建设监督的长久之计。因为市民才是城市林业建设的最大利害 关系人，他们有权利，而且也十分乐意作为城市林业建设监督的主体。媒体舆论 监督是现代社会的特色和必然要求。媒体担当城市林业建设的监督主体不仅是由 其行业性质和特征决定的，还是基于市民的需要和其本身发展的需要，一方面可 以以最快的速度披露有关信息，反映城市林业建设的发展动向或存在问题，影响 相关职能部门决策和执法；
另一方面可以通过报道有关消息引导市民关注城市林 业建设，促进整个城市林业建设的发展。市民和媒体的监督作用是持续的、长久 的，而且关注的范围比较广，内容比较细。所以，在城市林业建设监督中，不仅 要强调有关立法的、行政的监督机制，还应重视市民和媒体的作用。

2、城市林业建设法律关系的客体 法律关系的客体，通常是指法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象。

通说认为，法律关系的客体主要有：物、行为和智力成果。笔者认为，城市林业建设法律关系的客体主要是行为，即城市林业建设法律关系主体在城市林业建设 活动中所实施的规划、建设、经营、管理和监督的行为。但这种行为与行政法上 的行政行为不同。行政行为的主体是特定的行政机关或行政机关工作人员，城市 林业建设法律关系的主体则是多元的，可以是行政机关，也可以不是。

3、城市林业建设法律关系的内容 城市林业建设法律关系的内容，是指城市林业建设主体所享有的权利和承 担的义务。下面分别简述之：
（1）政府的权利和义务：
本届中央政府提出“执政为民”，“请为民所系，权为民所用”的执政理念， 体现了人民当家作主的社会主义国家本质。在城市林业建设活动中，政府的职能 主要是根据有关法律法规或地方人民代表大会的决议对城市林业建设进行规划、 设计、组织实施和管理，调动其他主体参与建设的积极性，协调相关单位和主体 之间的关系，及时处理建设活动中出现的各种问题。这些职能对行政主体来说， 即是权力又是义务。从根本上说，政府在城市林业建设中主要是义务主体。因为 政府的一切活动都应以实现和维护人民利益为出发点和归宿，政府的权力不仅来 源于人民，而且是为实现其义务为前提的。但在实际中，政府滥用权力，挤占城 市绿地、开山采石、破坏山体和植被等屡见不鲜。而且政府的决策不民主、不科 学，主观臆断的成份很大。如广州在选择树种时就决策不当，其城市建设用树 DD木棉的飘絮不利呼吸病人健康。如中山市每年用于绿化养护费高达3000万元， 而3万余hm2林地财政一年投入的费用不过300多万元。城市林业建设的技术性很 强，涉及的学科比较多。政府在决策时，应多听专家和市民的意见，不应独断专 行。要充分利用现有资源，对城区、近郊和中远郊林带进行整体规划，这才方为 “民本”政府的本色。

（2）集体的权利和义务 集体包括部门、单位和社区。由于部门和单位实行的是责任制，所以仍应 侧重义务。但是在现代社会中，一个良好的绿化环境，不仅可以使员工获得绿化 效益，有利其身心健康，提高工作效率；
而且，还能体现部门和单位的实力，有 利其业务的开展。城市发展的未来在社区，社区的绿化是主动的、积极的。现代 市民对环境的要求越来越高，甚至不惜花钱买绿化。在英国，商人们普遍认为“绿 化就是高价格房地产”。很多住户就是冲着社区的绿化而购买住房。这种基于市民需要的绿化建设，才是城市林业建设的根本之计。明确社区林业的权利和义务 是保障其发展的前提。权利：社区的居民有享受绿化成果的权利；
有切实、完整 的共同所有绿化建设成果的权利；
有防止他人破坏绿化成果的权利等。义务：支 付绿化建设费和按期支付绿化维护费。但在实际中，侵犯居民权利的事例比比皆 是：开发商不履行合同建设绿地；
建设的绿地不符合合同规定；
物业公司擅自破 坏绿地，以作他用等。社区是城市发展的一个重要方向，社区林业建设是城市林 业建设的一个重要部份。要切实保护社区居民的林业权利，这样才能使社区林业 建设具有持续的动力。

（3）个人的权利和义务 个人的义务是法定义务，我国“九五”造林绿化目标确定：到2000年，全国 城市绿化覆盖率要达到30%，义务植树的尽责率要从当时的82%提高到90%，即 每年参加义务植树的人数要从当时的5亿人次增加到5.5亿人次。个人在履行义务 后，理应具有权利：享受林业建设成果的权利、排除他人侵害城市林业的权利、 监督政府城市林业建设的权利等。我国正在向“市民社会”转化，个人的权利得到 尊重，义务得到履行，是今后城市林业建设得到顺利发展的根本保障。

（三）城市林业建设的相关法律体系 城市林业建设在我国是一项新兴的事业，从法律规范体系来看，大而言之， 它是属于环境资源法的范畴，小而言之，它可以归属于森林法的调整范围。但是， 仅依森林法是不能充分规范和调整城市林业建设的所有活动的，笔者认为，还是 应该从环境资源法的大视角来考察城市林业建设的法律规范体系。因而，城市林 业建设法与《环境保护法》、《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《草 原法》、《城市规划法》、《野生动物保护法》、《污染防治法》、《森林法》、 《防沙治沙法》、《种子法》、《水土保持法》及环境资源相关的行政法规和地 方法规都有着十分密切的关系，它们共同构成我国城市林业建设的法律体系。下 面简要分析几个法律之间的相互关系。

1、与《环境保护法》的关系 环境保护法，是指调整以保护和改善环境、合理利用自然资源、防止污染 和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总和。环境保护法是在上个世纪后期 随着环境科学及环境法学的发展而逐渐形成和发展起来的一个具有综合性的部 门法。环境保护法的保护对象十分广泛，包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈；
法律关系主体包括自然人、法人及其他组织，也包括国家乃至 全人类，甚至包括尚未出生的后代人；
环境保护法调整的内容也相当广泛，包括 环境污染防治、自然资源保护以及人文资源的保护等等，其适用的法律包括宪法、 行政法、刑法、民法、商法、经济法等等。⑤严格说，城市林业建设法应包含于 环境保护法，是环境保护法中的一个新兴内容，因此，因在环境保护法的框架内 设立具体的城市林业建设法制度。

2、与《森林法》的关系 城市林业建设作为林业建设中的一个重要方面，其法律、法规必然与我国 林业建设的基本法DD《森林法》有着密切的联系。可以说，《森林法》是整体， 城市林业建设法律、法规是部份。由于城市林业建设法律、法规不具备作为独立 法律体系的条件，而且也没有必要浪费人力、物力、财力去制定一部“城市林业 建设法”。城市林业建设法律、法规可以纳入《森林法》中，在《森林法》中设 专章加以规定。

3、与《防沙治沙法》的关系 城市林业不仅是城区园林绿化，还应包括近郊林果带和中远郊森林带等。

城市林业建设中的近郊林果带和中远郊森林带建设，可以为城市建立生态屏障。

尤其是中远郊森林带，更可以作为城市的防护林。目前我国有两大防护林建设工 程：“三北”和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程，主要解决“三北”地区 的防沙治沙问题和其他区域各不相同的生态问题；
环北京地区防沙治沙工程，主 要解决首都周围地区的风沙危害问题。实际上，这些既是城市林业建设，也是防 沙治沙建设的一部份。所以，有关城市林业建设的法律、法规要考虑与《防沙治 沙法》进行协调。

4、与《种子法》的关系 城市树种的选择是一个关系重大的问题，城市树种的选择既要考虑城市景 观建设的需要，又要考虑立地条件和树种的适应性与忍耐性。从景观的角度出发 应改变目前绿叶树种多，赏花树种少的现状，利用树木营造一个赏心悦目的城市。

就城市的立地条件而言，由于城市下垫面的不透水性，土壤石块瓦砾杂质多，环 境污染严重，城市树木的生境要比山区恶劣得多，影响城市树种的生命力及抵御 病虫害的能力。因此，应根据城市的特点和污染类型，选择生命力强的抗性树种。

《种子法》是我国种子行业的基本法，尤其是其林业部份，对城市林业建设的树种选择，有巨大的指导意义。《种子法》的基本精神就是促进种子行业的发展、 推广种子科技。树种选择是城市林业建设的关键，理应加强与《种子法》的协调。

城市林业建设是城市建设的一个重要方面，而城市是人类今后居住的主要 场所。所以，制定法律、法规对城市林业建设加以规范和引导，是十分重要和有 意义的。在《森林法》修订时，可以考虑加入“城市林业建设”部分。这样不但可 以使新《森林法》体系更完备、更科学，而且也必将大大促进我国城市林业建设 的发展。