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电力企业内外改革制约瓶颈及对策研讨论文
电力企业内外改革制约瓶颈及对策研讨论文 编者按：本文主要从根本法与基本法的矛盾；在制度上的困难及其解决办 法；
在电力企业内部管理中的困难及建议；
电力市场整体结构模式建议进行论述。
其中，主要包括：根本法与基本法的矛盾、公司享有法人的所有权，支配权、国 有资产如何实现中的法律矛盾、国有资产无疑是全体中国人民的资产、电力根本 大法--《电力法》不尽人意、《电力法》将电力垄断经营合法化、《电力法》对 长期困扰电力企业的三个老大难问题软弱无力、《电力法》回答不了许多新的法 律要求、关于国家电力公司、电力事业的健康发展还需要国家的扶植和监督、关 于网集团公司、集团公司的设立必须拥有自己的核心企业、关于省电力公司、电 力经营企业将会增多，公平竞争的电力市场才会真正实现、电力企业自身的"法 律"供给奇缺，造成了许多工作无"法"可依、电力企业管理的外部法治环境不好、 电力企业的法律意识亟待加强、真正实现了制度创新等，具体请详见。
一在法律上遇到的困难及看法：
１根本法与基本法的矛盾：
《中华人民共和国宪法》规定国家对国有企业享有所有权，这就是说国家 享有国有资产的绝对权，排他权。但是，我国的《公司法》《民法通则》等一系 列基本法和众多的部门法规却又规定公司是独立法人。也就是说公司享有法人的 所有权，支配权。作为公司所掌握的国有资产，其所有权到底是国家的？还是公 司的？因为这两个所有权都是排他的，都指向同一个标的物。显而易见，根本法 与基本法和部门法相冲突，这无疑构成了一个属于经济制度的根本的矛盾。
２国有资产如何实现中的法律矛盾：
国有资产无疑是全体中国人民的资产。但全体中国人民不可能都去支配这 些财产，于是财产的支配方式自然就会按照现行的两种方式予以实现。一是靠政 府去实现。但政府行使的是代表权，因此，不仅与政府的性质相冲突，而且显然 又会导致计划经济的再现。另外的方式是靠企业（或公司）去实现，但这又与现 代公司的性质相冲突。以上国有资产实现方式本身不仅具有多重矛盾，而且实现 的结果必然是倒退到单一的产品经济。
目前看来，一个比较切实可行的实现方式是规定国有资产的投资人地位及 其法定代表人资格，享受股权，给企业（公司）以所有权。而我国国有资产实现方式的彻底解决则还需要从制度创新和新法律的出台等多方面着手。
３电力根本大法--《电力法》不尽人意：
（１）《电力法》将电力垄断经营合法化：
《中华人民共和国电力法》于１９９６年４月１日起就正式施行了，但时 间仅仅过去四年，就发生了诸如撤消电力部，成立国家电力公司；
推行政企分开， 网厂分开，主副分开和市场化运作；
进行城乡电网改造和推行同网同质同价等等 重大改革。因此，《电力法》的很多内容已经显露出其不能适应电力市场化的要 求。"供电企业在批准的供电营业区内向用户供电"，"一个供电营业区内只设一 个供电营业机构"等法律条款显然与网厂分开，竟价上网的要求相冲突。特别是" 一个供电营业区只设一个供电营业机构"的规定必然导致区内供电垄断，这与产 权多元化，资源优化配置及平等竞争等市场规则是格格不入的；
更不利于应对加 入ＷＴＯ后的市场状况。可见，以《电力法》为基础的电力法律法规完全有修改 和补充的必要。
（２）《电力法》对长期困扰电力企业的三个老大难问题（电费回收，窃 电查处，电力设施保护问题）软弱无力：
在文字表述上，《电力法》在度量的表述上，适应范围不确切，数量要求 不具体，时间地点不明确等，导致无"法"具体操作。因此，迫切需要有更明确和 可操作的法律法规及其实施细则的出台，否则，仅此三个问题就足可以抑制全国 电力企业的改革和发展了。
（３）《电力法》回答不了许多新的法律要求：
老的三个老大难无"法"解决，随着市场化进程的加快，新的老大难问题又 更加突显出来了，诸如电力市场规范问题，电力损害赔偿问题，电力监管问题等 等。这些关系电力企业生死攸关的重大问题是绝对回避不了的。因此，如果没有 有力的法律供给，使其有"法"可依，那电力企业的日子将越来越艰难。
因此，《电力法》已经到了非修改不可的时候了。
二在制度上的困难及其解决办法：
１关于国家电力公司：通过前一个时期的电力改革产生的国家电力公司系统，已经基本上被四级 法人（国家电力公司，网集团公司，省电力公司和县电力公司）五级调度（国调， 网调，省调，地调和县调）的组织结构所框定，从而再次造成了制度和运行上的 困难，形成了法律体制中的多重矛盾。虽然国家电力公司已经脱出了电力部行政 框架，却依然行使着大量实际上的管电行政职能，并且还大大拓展了企业，行政 和行业的管理职能和投资者权力。这种把国家电力公司推向一个单一的管理机构， 与改革的初衷--政企分开和市场化是互相违背的。
总之，国家电力公司如果不能尽早改变自己既不象政府又不象企业，既不 象行业管理又不是事业单位的"四不象"状况，必将而且应该被市场所淘汰。当然， 不管如何改革国家电力公司，国家对电力的监督和管理是不能削弱的。因为在我 国现阶段的市场经济和法治环境都是极不完善的，它需要一个相当长的过度时期 才能发育完善。在这一过度时期中，电力事业的健康发展还需要国家的扶植和监 督。在撤消国家一级的电力公司这一设想模式下，国家恢复电力管理职能部门不 是不可取的。
２关于网集团公司：
现在来看，在国家电力公司存在的前提下，网集团公司的设立首先就违反 了《公司法》关于国有独资公司出资人应该是国家授权的机构和部门的规定，实 际上是架空了国家一级的电力投资公司，造成了体制上的所有者缺位；
其次，集 团公司的设立必须拥有自己的核心企业，这就造成了集团内各省公司相互之间以 及省公司与网集团公司之间在网权和经营权等等方面的混乱。再次，网集团公司 的设立和运行，也与国家关于"省为实体"，"电网国家管"等基本的办电方针相冲 突。当然，我们应该看到网集团公司是先于国家电力公司而成立的，这种"先有"""" 儿子""""后有""""老子"""""的结果亟待通过进一步的改革和改造来予以规范和理顺。将 网集团公司改组为现有国家电力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把 国家电力公司建成世界５００强"和"减少管理层次"，可实际上这样拼凑起来的 大型企业从结果上看往往可能出现不是先天不足就是虚胖浮肿，从管理上看，可 能是权利的上收和机构的臃肿。此外，在法律程序和政府监管上还有一个更好地 协调和理顺的问题。否则，电力改革很难正常进行下去。
为此，国家成立精干高效的管电职能部门，就没有必要成立全国性的国家 电力公司了。这样一来，就可以考虑将全国电网按照合理网架结构（而不是按照 行政区划）划分成几个大网，以大电网为单位成立集团公司（实体），具体负责 大网的建设、维护、调度、安全以及网间电力调剂等电力输送事宜。３关于省电力公司：
"省为实体"这一提法并不十分确切，一是容易错误地理解为"这个实体的 省电力公司是省一级的公司，省内其它电力企业都要归他统一管理"。而这与《公 司法》的规定和与市场化的要求明显是相违背的；
二是容易被错误地造成省内电 力市场的垄断。而随着改革的不断深化，特别是网厂分开和输配分开的实现，电 力经营企业将会增多，公平竞争的电力市场才会真正实现；
三是容易将省界理解 为电力市场分界，形成市场壁垒;省为实体"应该是将省电力工业局（现省电力公 司）实行政企分开后改组为完全市场化的电网（电力输送）企业（实体），完全 按照独立法人的公司进行运作。可是，当前，省公司向上受制于国家电力公司和 网集团公司两级既是行政化又是企业化的管理机构的制约；
向下又陷入大量依靠 行政和管理关系所牵带的电业局，中心机构及其他未单独核算的电厂，企事业单 位等的事务性管理之中；
更可怕的是省公司还有以"强化管理"、"提高效益"等为 由将其职能向地，县两级电力公司延伸的强烈意愿，甚至将改革初期早已下放了 的权利又事实上地收回了省电力公司。所有这些都无疑地致使目前的省公司被繁 杂琐碎的事务性管理所纠缠，根本无法按市场化的现代公司运作。如果说国家电 力公司是"四不象"，那么说目前的省电力公司是小"四不象"也是不冤枉的。
但是，必须看到：省电力公司的改革与国家电力公司有很大的不同，一是 一个省内不可能不设立电网公司；
二是改革开放以来，省公司已经得到了普遍的 壮大，不论人才、资金、技术、管理、装备等各方面都有了长足进展，下一步的 改革必须有利于更好地发挥这些优势，而绝不是简单地瓜分，更不允许流失。因 此，除了可以根据国家成立电力管理职能部门而成立省一级的更加精干高效的管 电机构外；
还必须组建省内电网公司。
４关于县为实体：
国家电力公司系统的垂直领导和管理体系到县这一级已经是到底了，因此， 能够被国家，网和省电力公司（甚至还包括地市电力公司）瓜分的有用之权也就 层层层瓜分得所剩无几了，余下的基本上就是义务和责任了。现在看来，"县为 实体"应该理解为电网企业不一定是实体，电力经营企业必须县为实体。至于一 个县内设几个电力经营企业，这可以通过鼓励公平竞争由市场决定，当然，这里 所谓的"县"也是一个相对的概念，与前面的"省"的概念一样。主要还是要看合理 电网和市场需要来决定。因此，"县为实体"的真正实现，只有在各方自愿和公平的基础上通过资产、 机构、人员等方面的重组才能真正作到。
上述电力管理体制的设计思想明显是因袭行政管理，行政区划和地缘经济， 从而与社会主义市场经济和国际经济一体化相背离，这种嵌套复杂的体制产生的 必然是复杂的管理结构体系及相应的高成本低效率以及对产权结构多元化的抵 抗。要改变这种状况，就必须按照现有法律（如《公司法》）改四级所有为法人 所有，改垂直领导管理为投资人权能，并伴随国有体制改革的市场化进程互动。
三在电力企业内部管理中的困难及建议：
"管理"是企业的灵魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必须依 靠强化管理来巩固。这就要求电力企业建立一整套适应市场经济的企业管理制度， 对电力企业来说，就是要建立一整套自己的"法"，以规范自己的行为。但是，随 着改革的不断深化，在电力企业管理中，过去行之有效的许多内部法规已经不适 应或者不完全适应新的情况以至造成许多方面是无"法"可依，有"法"不依，甚至 违"法"操作的混乱局面。
１电力企业自身的"法律"供给奇缺，造成了许多工作无"法"可依：
当前，电力企业在外部环境方面，已经失去了政府行政职能的依托和保护， 在行业内部来说，也逐渐失去了行政命令的权力和人事工资福利的依托。因此， 电力企业的管理必然要由计划经济时代的经验式，命令式，被动式和封闭式走向 市场经济时代的规范化，制度化，法制化和公开化。这既包括对企业及内部各部 门权利义务，法律制度，法律责任等法规保障体系的建立与运作；
也包括对企业 外部及内部各部门之间的关系协调，纠纷预防，困难救济等法规保障体系的建立 与运作。对电力企业来说，目前还远远不能适应上述要求。应该说，电力企业适 应市场化的管理还仅仅是刚刚起步，诸如合同管理，商业运营，产品促销，公共 关系，企业形象等等，都有一个由无到有，由不完善到完善的发展过程。
２电力企业管理的外部法治环境不好：
当权者力图把政府权利和部门管理行为变为金钱和物质利益。这就必然导 致社会资源的巨大浪费和令人发指的腐败行为；
必然会造成"看得见的手"（政府 干预）踩住（阻碍）"看不见的手"（市场调节）的严重后果。其中尤以司法腐败 最为突出。立法不准，有法不依，司法不公，执法不严，徇私枉法，知法犯法甚至无法无天等等情况一时很难根除，电力企业对此必须要有充分的思想准备和周 密的应对措施。比如必须十分重视提高全体员工的法律意识；
建设好自己的法律 队伍；
完善好自己的规章制度；
处理好自己的公共关系；
形成好自己的监督体系 等等。
３电力企业的法律意识亟待加强：
电力企业过去长期以来都是在高度计划经济体制和政府的高度重视下生 存和发展的，加之长期缺电，因此，存在着比较严重的行政命令，电霸作风，封 闭管理，贪大求全，高耗低效等等弊端。所有这些，都是与市场化管理，法制化 管理和现代化管理背道而驰的。通过前二十年来的电力管理体制的改革和电力事 业的发展，已经基本上扭转了全国性的缺电局面，电力企业的服务意识和工作作 风都有了很大的转变。但是，电力企业必须清楚地认识到自己当前所面临的严峻 局面，尽早找准自己在市场中的位置，扎扎实实转变观念，努力提高员工的法律 水平，特别是各级领导的法律意识，处处遵纪守法，严格依法办事。
四电力市场整体结构模式建议：
１整体结构模式：
（１）改革前的结构模式：
电力工业部发电厂 发电厂 电力工业局市电业局县电力局用户 （省）设计，施工 安装，试验 检修，制造 研究，调度 学校，医院等 其他发电厂及其电网（主要是水电部系统）。（２）现在结构模式：
国家电力公司发电厂 网集团公司发电厂 发电厂 省电力公司市电业局县电力局用户电力调度 试验研究 学校医院 多经企业等 独立发电厂 地方小电厂及其电网。
（３）建议结构模式：
政府部门：
国家电力管理部门；
省电力管理部门。
市电力管理部门。
电力企业：
发电企业Ａ１售电企业Ｃ１用户Ｄ１ 发电企业Ａ２输电企业Ｂ售电企业Ｃ２用户Ｄ２电网服务企业Ｅ１ 电网服务企业Ｅ２ 发电企业Ａｎ电网服务企业Ｅｎ售电企业Ｃｎ用户Ｄｎ２几点说明：
就政府而言：设中央和省两级管理部门。
就电网企业而言：设网、省、市、县四个层次的电网公司（子公司或者分 公司）。
就发电企业而言：除网省电网公司保留必要的调峰电厂外，全部组建发电 公司。
（１）Ａ--电力生产企业，即各类发电厂，一律实行独立核算，竞价上市。
A企业除按规定向B交纳过网费和电网发展基金等必要的费用，向E交纳服务费和 结算拥金外，其余均按企业规范自行进行量本利核算，自行核价，竞价上市。但 允许的电价浮动幅度则必须由国家物价管理部门会同国家电力管理部门核定。过 网费，电网发展基金，服务费和结算拥金等的收取标准和分配办法均由上述部门 核准并进入A企业的成本。
（２）Ｂ--电力输送（由电厂出口直至用户）企业，即是从网省市到区县 的电网公司。他们的主要任务是保证整个电网的安全稳定运行及合理调度。B企 业按成本总量，电网同步发展基金及附加等因素测算需向AＣ企业收取的过网费 和电网同步发展基金，报国家物价和电力管理部门核准后向AＣD企业收取。B 企业内部以程序（规范）化管理为主，参照市场（竞争）化管理，促使其服务标 准化，产品公共化，效益微利化。虽然对我国绝大部分地区来说，Ｂ企业是垄断 性企业，但实质上他是一个为电力市场服务的中介性运输调度企业，而且还是一 个受到国家有关部门对其收费标准和办法进行的严格控制的微利企业，因此，对 广大电力用户来说，几乎没有什么直接的不利影响。
（３）C--电力销售企业，在网上购买Ａ企业的电能，向用户D出售商品电。
商品电价在政府允许浮动范围内由Ｃ企业根据市场自定，真正做到了电能商品竞 价上市。在这一模式下，同一供电营业区可以有多个C企业经营电能商品，可以 开展公平竞争，允许其获取合理的差价。对广大电能用户来说，垄断已被打破， 用户可在商家的竞争中获利。
（４）Ｄ--电力用户，根据自己的需要按市场上各个Ｃ公司的电价水平和 服务质量等因素综合考虑，自主选择向某个（甚至是某几个）C企业自由选择购 买商品电。但商家和用户都必须接受法定计量机构检定合格的计量器具的计量结果。
（５）Ｅ--一些不同类型的电网服务公司，公正，公平，公开地为ＡＢＣ Ｄ企业服务，并按国家物价管理部门批准的服务费收取标准和办法分别向ＡＢＣ Ｄ企业收取服务费。计量结算性服务企业Ｅ１的主要职责一是对ＡＢＣＤ企业的 出、进电量和种类分别进行及时和准确的计量；
二是根据ＡＢＣＤ企业出、进电 量、种类和相关的价格及时准确地进行核算并且根据企业的委托完成各企业之间 的资金结算；
而一些专业技术性服务公司（如检修、试验、研究等）根据ＡＢＣ Ｄ企业的要求为企业进行各项技术服务。
３建议模式的特点：
（１）真正实现了制度创新：
打破了传统的电力生产和分配模式；
打破了垄断的电力经营和销售模式；
确立了真正意义上的电力市场格局（主体多元化，价格市场调节，用户自 由选择）。
（２）解决了传统模式的症结：
实现了电力企业资本结构的多元化，从根本上打破了垄断和封闭的基础；
引进了竞争机制，真正解决了电力市场主体多元化，公平竞争，政企分开 等许多难题；
引进了透明的分段式组织结构，解决促进了电力服务质量不好，电价混乱， 乱搭车收费等难题的解决；
使广大用户对电力计量和电价都放心，使用户用上" 放心电"。
引进了生产经营分离，输送销售分离的电力管理模式，真正实现了商业化 运营，从根本上消除了拖欠电费的条件。
（３）过渡比较容易：
敞开电力系统的大门，大胆引进各种市场主体的资金（一般地说，他们都会愿意把资金投向电力企业的），比较容易实现产权结构的多元化；
现有省市县三级电力公司比较容易改组为省市县的电网公司；
将省市县电力局（公司）的相关部分改组为一个或者几个相应的电力经营 公司；
也可以吸纳当地其他企业参加重组；
电网公司Ｂ从省网一直管到用户，真正作到了电网统一管。
电网服务公司Ｅ的出现则可使电力的计量和核算更客观，更公正，可以保 证电能商品购售中的公开，公平，公正性。
