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湄公河水资源公平合理分配模式分析
湄公河水资源公平合理分配模式分析 依据国际河流水资源公平合理利用的基本原则,水资源竞争利用之矛盾解 决的基本方法以及水资源的三种基本分配模式,通过对澜沧江—湄公河流域水资 源利用的趋势与流域国间的用水矛盾以及现有的流域国间的合作程度、流域的管 理机制条件的分析,认为现澜沧江—湄公河流域内,进行全流域水资源全局分配是 较为合理和切合实际的分配模式。1 概述 水资源作为国家领土完整与主权的重要组成部分,其所有权与不可侵犯权 是国际法中的重要原则。国际河流水资源通过自然越境而打破了各流域国领土的 完整性,使其成为多国共享资源。国际河流水资源的公平合理利用与分配必须在 尊重“领土完整”与“领土主权”的基础上,进行国家间密切合作,它与流域内区域经 济合作、社区发展与区域和平稳定等问题密切相关,是一个跨国境、跨学科的综 合而复杂的问题。
2 国际河流水资源分配的基本方法与模式 2.1 国际河流水资源分配的基本方法 水资源以其多用途性、不可替代性、稀缺性、非均匀性、流动性以及在全 球气候变化下产生的水资源时空分布与分配的不稳定性,使得有效处理国际河流 水资源公平合理分配这一同时跨越自然地理与政治边界的资源问题更为困难与 复杂,绝大多数国际河流解决国家间水纠纷所遵循的方式是:依据国际水法,签署 协议,建立统一管理、监督机构进行解决。国际水法是协调国际河流及水体的开 发利用的法律,是惟一能够影响重大国际水争议结果的重要因素。因此,一方面当 流域国间关系良好,且缺水不严重时,国家间依据国际水法,签署水资源开发管理 协议或条约,并建立相应的流域管理、监督机构,其效果是较为显着而有效的。另 一方面,当国家间无法通过协商或外交谈判达成协议时,可以通过所公认和信赖的 第三方进行调解,这第三方必须是流域外的国家或国际组织或机构,除了有足够的 影响力外,还必须有相应的资金和技术来支撑其协调者的作用,如世界银行在调解 印度与巴基斯坦间关于印度河水分配长达 12 年的争端中所起的作用;再者可通 过国际法庭进行仲裁。
2.2 国际河流水资源分配遵循的主要原则根据国际河流水资源共享性特点,水分配原则主要是依据国际上普遍认可 的国际水法基本原则,其中:公平合理利用原则是水资源分配中最重要的原则。这 一基本原则在许多重要国际水法文件中都有体现,如:1966 年由国际法协会 (ILA) 制订的《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》[1]之第 4、5 条与 1996 年 联合国通过的由国际法委员会 (ILC) 制定的《国际水道非航行使用法》[2]第 5、 6 条,该原则不仅对公平合理利用进行规定并且对体现公平合理利用时需要考虑 的所有相关因素进行了相应的概括,其基本内容包括了:①流域内地理、水道、水 文(特别是每一流域国贡献的水量)、气候、生态和其他自然性质的因素;②有关水 道国的社会和经济的需要;③每一水道国内依赖水道的人口;④一个水道国使用水 道对其他水道国的影响;⑤对水道的现行使用和可能的使用;⑥水道水资源的养护、 保护、开发和节约使用,以及为此而采取的措施的费用;⑦某项计划使用或现有使 用有无 2.3 国际河流水资源分配模式 在国际河流水资源公平合理利用原则与可持续发展观点指导下,其水资源 的分配不仅应满足各流域国人类社会经济发展的需要,还应满足维护生态环境用 水的需要。因此,将国际河流作为一个系统,进行水资源的综合开发和利用是国际 河流水资源分配的总目标,就国际上诸多国际河流水分配的模式来说,其分配模式 总的可分为 3 种:项目分配、全局分配与流域整体规划开发模式[3]。
(1) 项目分配模式:是流域国(多见于双边合作 ) 为满足各国家的水需求, 按某一个专门项目所开发和涉及的水资源进行分配并签订分水协议,为局部的合 作分配,其不需要考虑流域的综合规划与全流域水分配,但要求合作各方进行密切 的合作,需要有足够的财力支撑。这种分配模式通常可以满足合作方的用水需要, 促进合作开发,但会受流域内其他开发项目或其他国家用水的影响,因此,这种分 配方案会减慢流域水资源综合开发的进程。
(2) 全局分配:是流域国间根据其都能够接受的准则将流域内所有可确定 的水资源量分配给各流域国。按可持续发展的观点,这一水量应扣除维护生态平 衡的基本用水。这种模式不需要流域国间进行密切合作和具有完善的水管理条款 及机制,通常是流域国各方通过签订协议按流域中的某一标准(如按多年平均水量, 考虑各流域国的实际贡献水量等)确定水资源量,分配给各流域国,各国在其水资 源分配份额内可比较自由地利用,而无须考虑共同需求或对他国的影响,总的来说, 这种分配模式打破了流域的整体性,不利于全流域的系统开发,无法获得最佳的利用和最大的综合效益,不利于全流域的可持续发展,但可避免漫长的谈判协商过程 和一些难以处理的国家间利害关系。
(3) 整体分配模式:是流域国通过签订协议,认可并实施流域整体开发规划 方案,为满足各沿岸国的水需求而进行流域水分配,这一分配方案有效实施的关键 在于:规划方案的完备程度,各流域国的合作与信任程度,是否有较为完善的流域 法律与管理机制及其他技术、资金的支撑能力。
3 澜沧江—湄公河流域水资源分布与水需求趋势 3.1 澜沧江—湄公河流域水资源分布概况 澜沧江—湄公河是一条东南亚地区着名的国际河流,发源于中国青藏高原 唐古拉山北麓海拔 5167m 的小冰川[4],属太平洋水系,自北向南先后流经中国的 青海、西藏和云南省及缅甸、泰国、柬埔寨和越南 5 国,在越南的胡志明市南部 入海。从河源至河口,干流全长 4880km,流域面积 81×104km2(中国计算数字,湄 公河委员会 1993 年年度报告数字为 79.5×104km2),多年平均径流量 4750×108m3,年平均流量 15060m3/s[5]。
3.2 澜沧江—湄公河水资源径流分布特征 澜沧江—湄公河流域为典型的南北向狭长型河流,为雨水、地下水、冰雪 融水复合型径流补给型流域,流域单位面积产水量下游丰于上游,左岸丰于右岸;
河川水位年内变化:澜沧江上游地区,因冰雪融水补给明显,每年 4~5 月受气温影 响,河水水位开始上涨而进入第一个汛期,称之为“桃花汛”;而澜沧江中下游至下 湄公河流域,随着西南季风的侵入,各河段分期进入汛期并产生最高水位,上下游 汛期最高水位时间上相差 1~2 个月[6]。
3.3 澜沧江—湄公河流域水资源利用的目标分析 3.3.1 下湄公河流域水资源分配与利用法规的发展 如上文所述,流域内各国就国际河流水资源的分配与利用达成协议或签订 条约是较为理想的处理水纠纷的方式一样,下湄公河流域四国自 1957 年至今,先 后成立“下湄公河流域调查协调委员会”、“临时委员会”以及“湄公河委员会”,发表 了《下湄公河流域水域利用原则联合声明》,在 1995 年签订了《湄公河流域持 续发展合作协定》[7](以下称《协定》)。《协定》中,第 5、6 条与第 26 条对水资源的利用及流域内分流及维护干流径流进行了规定
